2018年4月，文旅部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，各方對旅游領域PPP的關注明顯提高。旅游PPP項目目前已有多少項目落地?已落地旅游PPP項目能反映哪些現(xiàn)實?旅游PPP未來走向何方?本文對已落地的104個旅游PPP項目進行數(shù)據(jù)分析，總結(jié)現(xiàn)狀特點，并提出旅游PPP未來發(fā)展需重點關注的方向。

財政部PPP綜合信息平臺發(fā)布的《2018年第1期季報(總第10期)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，管理庫共清理53個旅游PPP項目，投資額343億元;旅游示范項目37個，已落地19個(落地率51%，明顯低于83.5%的整體示范項目落地率)。截至2018年3月末，管理庫中共有327個旅游PPP項目，占管理庫項目總數(shù)的4%;旅游PPP項目投資額4733億元，占管理庫項目總投資的4.1%。旅游PPP落地項目95個(落地率29%，低于44.8%的管理庫項目落地率)，落地投資額1327億元。

根據(jù)4月30日的統(tǒng)計，管理庫已落地的旅游PPP項目更新為104個。以下為從項目細分類型、投資規(guī)模、合作期限、回報機制、中標社會資本類型等幾個維度分析的結(jié)果。

一、項目類型：文化旅游、旅游配套設施和生態(tài)旅游項目數(shù)量及投資額均位居前三

財政部PPP綜合信息平臺中對旅游PPP項目，主要分為旅游配套設施、文化旅游、生態(tài)旅游、觀光旅游、農(nóng)業(yè)旅游和其他等幾種細分類型。

104個已落地旅游PPP項目中，以項目數(shù)量計，文化旅游類30個，占旅游PPP已落地項目的29%;其次是旅游配套設施類27個，占26%;排名第三的是生態(tài)旅游26個，占25%。

以項目投資額計，位居前三依然分別是文化旅游類、旅游配套設施類、生態(tài)旅游。其中文化旅游和旅游配套設施投資額均超過450億元，各占已落地旅游PPP的33%;生態(tài)旅游投資額接近300億元，占21%。

再看各細分類型的平均投資額，最高的是旅游配套設施，達到16.72億元，文化旅游、生態(tài)旅游和觀光旅游均超過10億元，其他和農(nóng)業(yè)旅游則平均為6.7億元和5.9億元。

二、投資額規(guī)模：位于1-20億元之間的項目占83%

104個已落地旅游PPP項目中，單體投資額最高的是浙江省海鹽濱海國際度假區(qū)項目(旅游配套設施類)，投資額為270億元;單體投資額最低的是貴州省黔西縣鄉(xiāng)村旅游建設PPP項目(旅游配套設施類)，投資額為7072萬元。

而按照投資額區(qū)間進行匯總，我們發(fā)現(xiàn)，投資額位于5億元-10億元的項目共有32個，占31%;1億元-5億元的項目有31個，占30%;10億元-20億元的有23個，占比22%。三者相加共占104個項目中的83%。位居第四的是20億元-50億元的項目有11個，占比10%。1億元以下、50億元-100億元、100億元以上的項目均較少。

三、合作期限：多集中在10-20年期間

104個已落地旅游PPP項目中，10-15年的項目有30個，占37%;15-20年的項目有19個，占比為24%。10-20年合計項目占比達到61%。20-25年、25-30年的項目分別占比為12%和23%。30年以上的項目也有3個，占比4%。最長的是陜西安康市瀛湖文化旅游景區(qū)，合作期為50年。

四、回報機制：可行性缺口補助為主，政府付費、使用者付費為輔

回報機制上，73個項目為可行性缺口補助，占比為70%;政府付費和使用者付費的項目分別為18個、13個，占比分別為17%、13%。

因此，政府財政負有支出責任的項目(政府付費及可行性缺口補助)合計為91個，占比達到87%。

對三種回報機制下各項目所屬細分類型再進行分析：

(1)政府付費的旅游PPP項目中，旅游配套設施類占45%;觀光旅游、生態(tài)旅游和文化旅游各占22%、22%和11%，合計55%。理論上，旅游配套設施PPP如果是為地方旅游項目做配套而設計，比如旅游公路、景區(qū)景觀等項目，那回報機制上為政府付費情有可原，但實際上個別文化旅游產(chǎn)業(yè)園、文旅特色小鎮(zhèn)也被歸為旅游配套設施且設計為政府付費;而包括文化旅游、生態(tài)旅游及觀光旅游PPP，按理合作內(nèi)容應含有旅游經(jīng)營、能帶來經(jīng)營性收入，應為使用者付費或可行性缺口補助，但已落地項目中有10個此類PPP項目設計為政府付費。

政府付費旅游PPP項目中，合作期限也普遍集中在10-15年，占比達到83%。其中合作期限為10年的最多，為11個，占政府付費旅游PPP項目總數(shù)的61%。這在一定程度上可能反映出此類項目具有融資上的考慮。在PPP規(guī)范化時代，各方需特別關注項目入庫與清理出庫的相關標準，避免違背項目庫相關管理的要求而影響項目落地。

(2)使用者付費的旅游PPP項目中，文化旅游、觀光旅游、生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游類PPP項目合計為10個，占比77%;而旅游配套設施類PPP也占了23%，從項目名稱和建設內(nèi)容看基本為旅游集散中心或旅游酒店等。

使用者付費的旅游PPP項目中，除個別合作期為20年、24年外，其余均為30年。這點符合旅游開發(fā)培育期長、資本收回及獲得盈利需要更長時間的特點。

(3)可行性缺口補助的旅游PPP項目中，文化旅游、生態(tài)旅游兩類PPP項目合計為43個，占比約60%;旅游配套設施類PPP占22%。

可行性缺口補助的旅游PPP項目中，合作期為10年(含)-15年的項目38個，占52%;15-20年的項目16個，占21%;20-25年、25-30年(含及以上)分別為8個和11個，占比分別為10%、15%。

需要說明的是，因為項目詳細數(shù)據(jù)整理非常耗時、且信息披露并不充分，本文未對可行性缺口補助旅游PPP項目再進行深度分析。但從部分項目已披露的文件可以看出，不少采取可行性缺口補助的旅游PPP項目，通過使用者付費(經(jīng)營性收入)部分占比偏低，大頭還是以財政支出為主，對地方未來財政會造成一定壓力。

五、中標社會資本類型：工程建筑、園林/生態(tài)企業(yè)占主角

104個已落地旅游PPP項目中，中標社會資本類型多樣。其中，工程建筑類(含建筑型央企、地方工程公司、房地產(chǎn)公司等)社會資本中標其中的40個項目，占比達到38%;其次是園林/生態(tài)類(含傳統(tǒng)園林企業(yè)、轉(zhuǎn)型后的生態(tài)環(huán)境企業(yè))社會資本中標38個項目，占比為36%;旅游投資類(包括文化旅游公司、生態(tài)旅游公司、酒店經(jīng)營公司等)社會資本中標10個項目，占10%;綜合投資類(主要為地方業(yè)務多元化的綜合集團公司)、地方投資平臺類(地方城投、建投等)社會資本各占6%、5%。工程建筑類及園林/生態(tài)類社會資本中標的項目合計占比達到74%，而外界期待專業(yè)做旅游運營和投資的企業(yè)，目前并不活躍。

各類型社會資本中標的旅游PPP項目，按投資額計算，工程建筑類、園林/生態(tài)類、旅游投資類名列前三。其中前兩者均超過400億元。旅游投資類為354億元(其中浙江省海鹽濱海國際度假區(qū)一個項目即為270億元，其他則體量較小)。

從合作期限看，工程建筑類、園林/生態(tài)類社會資本所中標的旅游PPP項目50%位于10年(含)-15年;而旅游投資類社會資本所中標的旅游PPP項目50%集中在25年以上。這可能反映出不同社會資本所追求的利益不同，對旅游PPP項目合作期限也有較為顯著的偏好。

值得注意的是，投資平臺類主要為本地城投公司，作為社會資本參與本地PPP項目是否主體適格有待商榷。金融機構(gòu)類(含資產(chǎn)管理公司、商業(yè)銀行)作為社會資本參與旅游類項目，是否更多為融資考慮、而非運營導向，也是需要關注的情形。

六、對旅游PPP現(xiàn)狀的簡要點評與未來展望

從前述對104個已落地旅游PPP項目的數(shù)據(jù)分析來看，旅游項目類型雖然多樣、但純粹意義上的旅游投資建設運營項目尚為少數(shù);不少旅游PPP項目還有很強的融資導向，這從合作期限較為集中在10-20年、可行性缺口補助和政府付費方式合計占比很高等方面均有體現(xiàn);在中標社會資本方面，工程建筑類、園林/生態(tài)類占據(jù)四分之三的天下，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”需要更多具有豐富旅游運營經(jīng)驗的社會資本參與到旅游PPP中來。

從PPP規(guī)范操作、高質(zhì)量發(fā)展的大方向看，旅游PPP未來應該在以下幾個方面努力，方能行穩(wěn)致遠。

1、模式上突出運營，強調(diào)專業(yè)能力

作為公共服務，而非傳統(tǒng)基礎設施建設，旅游PPP應更突出運營、強調(diào)績效。因此在實施方案及相關文件中應對旅游開發(fā)建設運營方面有更高的要求。相關參與的社會資本，無論是工程建筑類、園林/生態(tài)類還是旅游投資類等企業(yè)，均應強化自身在旅游運營上的競爭力。

2、風險分配上，高度關注商業(yè)經(jīng)營

旅游PPP項目既具有公共服務的屬性，也具有商業(yè)運營的特征。旅游PPP成功與否的一個重要標志是有沒有吸引力，能否帶來客流、創(chuàng)造收入。區(qū)別于市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護等領域的PPP項目，旅游PPP要求更高的商業(yè)經(jīng)營能力，也因此面臨更高的市場風險，這應在風險分配上有所反應。

3、付費機制上，更多體現(xiàn)經(jīng)營性收入，降低財政支出責任

在此輪PPP興起之前，各地大部分旅游項目是通過招商方式進行操作，由企業(yè)自擔幾乎所有風險，自負盈虧。在當前實施旅游PPP項目，應盡可能采取使用者付費或可行性缺口補助的方式進行推進，且激勵或要求中標社會資本想方設法獲得更多經(jīng)營性的收入，降低甚至免除財政支出責任。

4、注重前期設計，全面統(tǒng)籌謀劃

和其他領域PPP主要服務本地居民不同，旅游PPP項目更多面向外來居民(游客)。有什么資源吸引游客來、游客方不方便來、游客來了之后怎么消費等等都是需要面對的問題，也是關系旅游PPP能否成功的關鍵。因此，旅游PPP前期設計和系統(tǒng)謀劃至關重要，包括但不限于本地旅游資源情況(資源類型，生態(tài)環(huán)境、歷史文化、民族文化等;資源的獨占性、稀缺性等)、市場情況(交通便利性、目標客群等)、業(yè)態(tài)構(gòu)成(吃住行游購娛六要素，匹配哪些業(yè)務、設施、服務)、投入產(chǎn)出(現(xiàn)金流匹配)等等。

5、資源廣泛整合，追求多方共贏

旅游PPP實際上涉及景觀設計機構(gòu)、景區(qū)專業(yè)運營商、旅游地產(chǎn)商、地方政府、當?shù)鼐用竦炔煌愋?ldquo;利益相關方”，或者說這些主體構(gòu)成了旅游項目的“命運共同體”。因此從項目順利實施、效益最大化的角度，需要考慮各方的利益，平衡好旅游商業(yè)經(jīng)營與公共服務的關系，并發(fā)揮各方優(yōu)勢和積極性，進行資源的廣泛、深度整合，為各方帶來益處。

總之，旅游PPP已迎來政策機遇，尚需地方政府、咨詢機構(gòu)和社會資本等各方遵循“初心”，規(guī)范而專業(yè)地推進，方能真正成為“風口”，推動旅游PPP與旅游產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。