日前，國(guó)務(wù)院頒布了《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），這是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

5月29日，為促進(jìn)全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)依法行使政府投資管理職責(zé)，國(guó)家發(fā)展改革委召開(kāi)《條例》專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)。在培訓(xùn)會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰重點(diǎn)談到了《條例》與PPP的五大關(guān)系。

一、《條例》法律效力高，有利于規(guī)范有序推廣PPP模式

目前，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP的法律法規(guī)，而《條例》是目前我國(guó)法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)。

比如，《條例》明確“對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已公示社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目中，大部分采用了資本金注入方式，包括了市政、交通、能源、環(huán)保、農(nóng)林、水利、教育、衛(wèi)生、旅游、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域。從這個(gè)意義上說(shuō)，《條例》對(duì)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理做出了更系統(tǒng)、更明確、更嚴(yán)格的規(guī)定，為PPP發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架。此外，《條例》是行政性法規(guī)，它的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性也遠(yuǎn)高于一般的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。

《條例》明確要求“平等對(duì)待各類(lèi)投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”。這有利于為參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，推動(dòng)民間資本更好地參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)，符合政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)要求。

《條例》規(guī)定“國(guó)家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用”、“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目”。這些公共領(lǐng)域是PPP項(xiàng)目比較集中的領(lǐng)域，《條例》為社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目提供了廣闊空間和制度保障。

二、政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是“交叉”“交集”的關(guān)系

從適用范圍看，《條例》規(guī)范的是政府投資行為。但是，按照《條例》的要求，如果PPP項(xiàng)目中涉及政府投資，包括資本金注入或者政府補(bǔ)助、貸款貼息等方式，就必須執(zhí)行《條例》，嚴(yán)格按照《條例》有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，已經(jīng)成為規(guī)范的PPP項(xiàng)目的必要條件之一。

總體來(lái)看，政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是“交叉”、“交集”的關(guān)系。一種情況是，PPP項(xiàng)目中涉及政府資本金注入的，屬于政府投資項(xiàng)目，適用于《條例》相關(guān)規(guī)定。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)在至少有超過(guò)50%的PPP項(xiàng)目有政府資本金注入，這些項(xiàng)目都要適用于《條例》。還有一種情況是，PPP項(xiàng)目沒(méi)有政府資本金注入，但是使用了政府補(bǔ)助或貸款貼息的，也在《條例》相關(guān)條款的規(guī)范范圍之內(nèi)。

《條例》不是限制PPP，而是規(guī)范PPP。以前主要是依靠部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，效力有限，有的項(xiàng)目不執(zhí)行，好像有些奈何不了。但今后，如果違反了《條例》規(guī)定，就是違法行為，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

三、落實(shí)《條例》規(guī)定，依法規(guī)范PPP項(xiàng)目管理

按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，《條例》出臺(tái)后，加上此前已出臺(tái)的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，投資管理的法律制度已基本健全。對(duì)PPP項(xiàng)目的管理，要服從于上述兩個(gè)條例的有關(guān)規(guī)定。

從法律法規(guī)的規(guī)定和國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目實(shí)踐看，PPP模式只是項(xiàng)目組織實(shí)施的一種方式，項(xiàng)目本身的決策必須執(zhí)行《條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》。PPP項(xiàng)目不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，否則就違反了《條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》以及國(guó)務(wù)院文件要求。以后發(fā)生這種情況的，將依法依規(guī)進(jìn)行處理。

四、依法加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，提高決策水平

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)PPP模式推廣中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，很重要的原因之一就是沒(méi)有嚴(yán)格履行投資決策程序，沒(méi)有深入開(kāi)展可行性研究論證。去年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”。也就是說(shuō)，今后所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，都要開(kāi)展可行性論證。

對(duì)于采取政府資本金注入的PPP項(xiàng)目，按照《條例》要求，應(yīng)該實(shí)行審批制，在可行性研究報(bào)告通過(guò)后，方可開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查，社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模，并按照有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)、備案程序。

還有一些項(xiàng)目，未經(jīng)投資主管部門(mén)同意，在建設(shè)過(guò)程中擅自變更經(jīng)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告內(nèi)容。對(duì)此，《條例》明確，出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作出較大變更，以及擅自增加投資概算等行為，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員依法給予處分。

五、依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)

全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)是一個(gè)中央文件、兩部行政法規(guī)規(guī)定的適用各類(lèi)投資項(xiàng)目的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)［2016］18號(hào)）、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》、《條例》明確規(guī)定各類(lèi)投資項(xiàng)目都要通過(guò)在線(xiàn)平臺(tái)開(kāi)展政務(wù)服務(wù)工作。根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭建成在線(xiàn)平臺(tái)，2015年12月啟動(dòng)試運(yùn)行，2017年2月1日正式運(yùn)行。已橫向聯(lián)通相關(guān)部門(mén)，縱向貫通國(guó)家、省、市、縣四級(jí)，截至目前已將280萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目納入管理。

《條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，除涉密項(xiàng)目外，各類(lèi)投資項(xiàng)目應(yīng)使用投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)生成項(xiàng)目代碼，并通過(guò)項(xiàng)目代碼辦理審批、核準(zhǔn)、備案等相關(guān)手續(xù)。因此，包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目，都要通過(guò)平臺(tái)賦碼并辦理有關(guān)手續(xù)。否則，就是違反了《條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，屬于不規(guī)范的項(xiàng)目。