近年來，PPP項目融資方式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經(jīng)驗，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項目失敗的主要風(fēng)險因素，在今后的項目實踐中加以重點關(guān)注，對我國今后的PPP實踐更有指導(dǎo)價值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國采用ppp模式的主流領(lǐng)域。

案例情況

主要風(fēng)險

1、法律變更風(fēng)險

法律變更風(fēng)險主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而威脅到項目的正常建設(shè)和運營，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。

PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。

例如：江蘇某污水處理廠采用bot融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

2、審批延誤風(fēng)險

審批延誤風(fēng)險主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致花費的時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目的正常運作帶來了威脅。

比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本，都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。

例如：2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過，上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其上海大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出。

3、政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險

政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等導(dǎo)致項目決策失誤和過程冗長的風(fēng)險。

例如：青島威立雅污水處理項目由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且，污水處理價格是在政府對市場價格不了解的情況下簽訂的，價格較高，后來政府了解以后，又要求重新談判以降低價格。此項目中項目公司利用政府的知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延。相似地，在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水項目中也存在同樣的問題。

4、公眾反對風(fēng)險

政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險是指由于政府決策程序不

公眾反對風(fēng)險主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo，從而引起公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。

例如：上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

5、政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接危害的風(fēng)險。

例如：在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用，長春市政府于2003年2月28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經(jīng)過兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。

再比如：在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性;問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

6、不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。

例如：湖南某電廠于20世紀(jì)90年代中期由原國家計委批準(zhǔn)立項，西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國（包括中標(biāo)公司所在國）轟炸中國駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)形成了實質(zhì)上的嚴(yán)重侵犯。國際政治形勢的突變，使得中標(biāo)人在國內(nèi)外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回項目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有重新招標(biāo)，而導(dǎo)致了外商在該項目的徹底失敗。

在江蘇某污水處理廠項目關(guān)于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。

7、融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性低等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。

PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金。

在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。

8、市場收益不足風(fēng)險

市場收益不足風(fēng)險是指項目運營后的收益不能回收或達(dá)到預(yù)期水平的風(fēng)險。

例如：天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾的補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。

另外，京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風(fēng)險。

在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

9、項目唯一性風(fēng)險

項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。

項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。

如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。

鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。

福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風(fēng)險，并導(dǎo)致了市場收益不足。

10、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險

配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險是指項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險。

在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團。

11、市場需求變化風(fēng)險

市場需求變化風(fēng)險是指排除唯一風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。

例如：山東中華發(fā)電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價;而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營；第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，差價由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。

在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。

12、收費變更風(fēng)險

收費變更風(fēng)險是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。

例如：由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

13、腐敗風(fēng)險

腐敗風(fēng)險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財物，而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。

例如：由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的八個水廠被稱為“沈陽水務(wù)黑幕”。

以上是從案例中總結(jié)而來的導(dǎo)致PPP項目失敗的主要風(fēng)險，從對這些風(fēng)險和案例的描述中也可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風(fēng)險作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個風(fēng)險的組合作用。