政府法制部門開展PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)管理的要點(diǎn) 

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政府法制部門參與PPP項(xiàng)目管理，主要工作是控制政府方在PPP項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府法制部門可以從以下方面對PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理：

1.項(xiàng)目實(shí)施方案法律風(fēng)險(xiǎn)審核

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)文件之一，是PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目合同編制、項(xiàng)目財(cái)政管理的重要依據(jù)，項(xiàng)目實(shí)施方案的主要內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇，法制部門需要對其中的政府和社會資本風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性，交易結(jié)構(gòu)、合同邊界條件設(shè)置、采購方式的合法合規(guī)性進(jìn)行審查，實(shí)施方案常見法律風(fēng)險(xiǎn)包括：

（1）政府方和社會資本的風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，政府方承擔(dān)其無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)法律規(guī)定應(yīng)由社會資本承擔(dān)或法律限制、禁止政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）項(xiàng)目運(yùn)作方式不符法律規(guī)定，在法律上不具備可操作性。

（3）項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)安排違反或不符合法律規(guī)定，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)，例如違反固定回報(bào)、明股實(shí)債的紅線，違反土地收益收支兩條線的規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不符合法律規(guī)定等。

（4）監(jiān)管架構(gòu)不符合法律規(guī)定，例如授權(quán)關(guān)系中授權(quán)單位不具有相應(yīng)監(jiān)管權(quán)力，相關(guān)職權(quán)依法不能夠轉(zhuǎn)授權(quán)，授權(quán)程序存在法律瑕疵；相關(guān)履約管理、行政監(jiān)管超越部門職權(quán)；公眾監(jiān)督中的信息公開違反法律規(guī)定等。

（5）合同邊界條件不符合交易結(jié)構(gòu)安排和項(xiàng)目運(yùn)作方式安排，合同前后邏輯存在沖突等。

（6）項(xiàng)目所選擇的采購方式不合法，采購程序存在法律瑕疵。

2.項(xiàng)目合同法律風(fēng)險(xiǎn)審核

PPP項(xiàng)目合同文件是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心法律文件，一般包括PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司章程、項(xiàng)目公司股東合同等。法制部門需要對PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行全面審查，PPP項(xiàng)目合同文件常見法律風(fēng)險(xiǎn)包括：

（1）與項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件比較，PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更?！墩蜕鐣Y本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號）第十七條要求，PPP項(xiàng)目合同審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)對照項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，并重點(diǎn)審核合同是否滿足以下要求：（一）合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并確保應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移；（二）合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績效評價(jià)結(jié)果掛鉤；（三）合同應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動因素，設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本；（四）合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；（五）合同應(yīng)當(dāng)合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)的調(diào)整周期、條件和程序，作為項(xiàng)目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)調(diào)整的依據(jù)。如果PPP項(xiàng)目合同不能滿足上述條件，則應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整修改。

（2）PPP合同文件其他條款不符合法律規(guī)定，或者不符合政府方的利益，加重政府方的義務(wù)等。

（3）PPP合同文件前后邏輯存在矛盾或不一致的情況。

3. PPP項(xiàng)目合同文件履行過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP項(xiàng)目合同文件履行也是PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵，合同履行中常見法律風(fēng)險(xiǎn)包括：

（1）合同一方未按合同約定履行，引發(fā)合同糾紛；

（2）合同履行過程中，合同一方對合同的變更、補(bǔ)充等導(dǎo)致合同發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更或違反其他法律規(guī)定。