根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)披露的數(shù)據(jù)，截至2018年5月31日，廣東省入庫(kù)PPP項(xiàng)目合計(jì)228個(gè)，僅占全國(guó)PPP項(xiàng)目總量的1.81%，深圳市的入庫(kù)PPP項(xiàng)目則是“獨(dú)苗一枝”。與廣東省和深圳市傲視全國(guó)的GDP總量相比，PPP發(fā)展規(guī)模似乎略顯“單薄”。當(dāng)然這也在意料之中，PPP圈內(nèi)總有一種默契：地方財(cái)政寬裕程度與參與PPP的熱情常常成反比。

但今時(shí)不同往日，PPP已不再只是地方政府的“融資法寶”，更是基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必由之路，縱使“高冷”如深圳，也不會(huì)是PPP浪潮的“局外人”。

根據(jù)2017年2月14日深圳市發(fā)改委發(fā)布的《深圳城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》（深發(fā)改〔2016〕562號(hào)），“十三五”期間深圳市將進(jìn)一步加快推進(jìn)綜合交通、資源保障、生態(tài)環(huán)境、公共安全及空間拓展共362個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目總投資約14,267億元。無(wú)論是深圳選擇了PPP還是PPP選擇了深圳，這無(wú)疑將是PPP模式在深圳大展拳腳的契機(jī)。

經(jīng)過(guò)面向社會(huì)征求意見(jiàn)，2018年6月13日，深圳市發(fā)改委正式發(fā)布《深圳市政府與社會(huì)資本（PPP）實(shí)施細(xì)則（試行）》（“《實(shí)施細(xì)則》”），這表明深圳已將發(fā)展PPP模式提上議事日程。

《實(shí)施細(xì)則》貫徹了《深圳市開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作實(shí)施方案》（深府辦〔2017〕16號(hào)，“《實(shí)施方案》”）的主要精神和創(chuàng)新要求，并做出了細(xì)化規(guī)定。具體新意幾何，又合理與否，我們不妨來(lái)走馬觀花式地探討一下。

一、總則：分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)實(shí)施

《實(shí)施細(xì)則》踐行了《實(shí)施方案》提出的“分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)實(shí)施”原則，將PPP項(xiàng)目區(qū)分為“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”、“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”和“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”，并提出各類別下對(duì)應(yīng)的實(shí)施方式。同時(shí)，存量項(xiàng)目又分為“擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”、“已采取PPP模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”及“在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”。

PPP項(xiàng)目情況復(fù)雜多樣，針對(duì)不同的項(xiàng)目背景采取不同的實(shí)施方式是明智之舉，也更便于項(xiàng)目操作，但分類的科學(xué)性至關(guān)重要。政府方在PPP項(xiàng)目公司中占股現(xiàn)在已是常見(jiàn)操作，既已“采用PPP模式”又為何作為“存量項(xiàng)目”讓政府方向社會(huì)資本方或其他投資人轉(zhuǎn)讓股權(quán)，《實(shí)施細(xì)則》的這一安排的考慮是怎么樣的，有待思考。

《實(shí)施細(xì)則》鼓勵(lì)將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目“打包”運(yùn)作，有利于平衡項(xiàng)目之間的資金投入和收入，增加項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力。當(dāng)然，這也意味著增加了項(xiàng)目的復(fù)雜程度，不僅需要詳細(xì)的財(cái)務(wù)測(cè)算，對(duì)于投資人的綜合運(yùn)營(yíng)能力也提出了更高的要求。

二、PPP項(xiàng)目管理：多庫(kù)并行

PPP專家?guī)?、?xiàng)目庫(kù)在實(shí)踐中常見(jiàn)，《實(shí)施細(xì)則》又創(chuàng)造性地提出在深圳市統(tǒng)一的PPP綜合信息管理系統(tǒng)（“管理系統(tǒng)”）中增加PPP金融機(jī)構(gòu)庫(kù)、PPP社會(huì)資本方庫(kù)。對(duì)PPP項(xiàng)目的參與主體進(jìn)行統(tǒng)一管理的動(dòng)機(jī)當(dāng)然是好的，但是也引發(fā)了筆者的一些思考。

關(guān)于社會(huì)資本方庫(kù)，入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)是什么？是否會(huì)設(shè)置社會(huì)資本的資質(zhì)、規(guī)模審查程序？未入庫(kù)企業(yè)還能否參與深圳市的PPP項(xiàng)目？入庫(kù)的企業(yè)可以獲得哪些支持和便利？以上細(xì)節(jié)《實(shí)施細(xì)則》未做說(shuō)明。按照PPP相關(guān)規(guī)定，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目只需要經(jīng)過(guò)PPP采購(gòu)程序，《實(shí)施細(xì)則》新設(shè)的入庫(kù)程序?qū)τ谏鐣?huì)資本而言無(wú)疑增加了程序負(fù)擔(dān)。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》表述，入庫(kù)社會(huì)資本方要求“有實(shí)力、有意愿參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、具有基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施行業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范”，假設(shè)入庫(kù)時(shí)就對(duì)社會(huì)資本方的合法性、資質(zhì)、能力進(jìn)行審查，似乎有越俎代庖之嫌，“搶”了本該P(yáng)PP項(xiàng)目資格預(yù)審環(huán)節(jié)干的工作。且可能無(wú)形中將潛在投資者劃分為“入庫(kù)社會(huì)資本方”和“未入庫(kù)社會(huì)資本方”兩個(gè)陣營(yíng)，在PPP采購(gòu)中造成采購(gòu)人心理上的偏向，影響公平競(jìng)爭(zhēng)。如果社會(huì)資本方庫(kù)申請(qǐng)即可加入，且無(wú)論入庫(kù)與否都不影響參與PPP項(xiàng)目，對(duì)于社會(huì)資本方而言，似乎也就沒(méi)有了入庫(kù)的動(dòng)力，社會(huì)資本方庫(kù)恐形同虛設(shè)。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)庫(kù)，《實(shí)施細(xì)則》未說(shuō)明設(shè)立的目的，是要對(duì)參與PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，還是要對(duì)PPP項(xiàng)目融資行為進(jìn)行監(jiān)管不得而知。在目前的金融監(jiān)管體制下，各金融機(jī)構(gòu)都“各就各位、名花有主”，再建立金融機(jī)構(gòu)庫(kù)進(jìn)行監(jiān)管是否有必要且是否有效率值得商榷。況且隨著PPP融資渠道的拓寬，融資方式的組合更加豐富，金融機(jī)構(gòu)庫(kù)的監(jiān)管又能否滿足PPP實(shí)踐的需要呢？

三、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與論證：創(chuàng)新發(fā)起方式，PPP中心參與

根據(jù)相關(guān)PPP政策文件及實(shí)踐，PPP項(xiàng)目通常兩種發(fā)起模式：行業(yè)主管部門發(fā)起和社會(huì)資本發(fā)起，《實(shí)施細(xì)則》還賦予了深圳市發(fā)改委和財(cái)政委發(fā)起PPP項(xiàng)目的權(quán)力。這一創(chuàng)新對(duì)于涉及多個(gè)行業(yè)主管部門和政府職能部門的綜合性PPP項(xiàng)目的發(fā)起更具有積極意義。

對(duì)于項(xiàng)目論證程序，《實(shí)施細(xì)則》按項(xiàng)目類型不同在實(shí)施方案編制時(shí)分別采用不同的程序，分類安排將有利于節(jié)省項(xiàng)目完成前期程序的時(shí)間，推進(jìn)項(xiàng)目快速落地。與征求意見(jiàn)稿相比，《實(shí)施細(xì)則》沒(méi)有繼續(xù)采用“政府投資項(xiàng)目”和“社會(huì)投資項(xiàng)目”的表述，PPP項(xiàng)目不同于一般的社會(huì)投資項(xiàng)目，PPP所提供的是政府負(fù)有供給責(zé)任的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)目前的法律法規(guī)，采用使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目是否就屬于社會(huì)投資項(xiàng)目尚不能下定論，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)征求意見(jiàn)稿的這一修改可謂英明。

值得一提的是，《實(shí)施細(xì)則》在PPP項(xiàng)目的論證環(huán)節(jié)還引入了一個(gè)重要角色—PPP中心。從PPP項(xiàng)目入庫(kù)初審到項(xiàng)目監(jiān)督和績(jī)效考核、項(xiàng)目檔案管理，多個(gè)環(huán)節(jié)都有PPP中心的身影。尤其重要的是，除交通、水務(wù)、城管及其他領(lǐng)域中專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)都將是PPP中心。通常而言，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)都是在具體項(xiàng)目具體授權(quán)確定，深圳市通過(guò)《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)這一做法頗為新穎。

相較于征求意見(jiàn)稿，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)PPP中心的角色定位進(jìn)行了進(jìn)一步地梳理和明確，但是問(wèn)題又來(lái)了，通常項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，那么PPP中心是政府部門還是事業(yè)單位呢？《實(shí)施細(xì)則》做此規(guī)定后，具體項(xiàng)目中PPP中心作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是否還需要取得授權(quán)呢？

四、支持保障：配套制度創(chuàng)新

針對(duì)項(xiàng)目用地問(wèn)題，《實(shí)施細(xì)則》中提出鼓勵(lì)社會(huì)資本方利用自有土地參與PPP項(xiàng)目，這一主張此前已在深圳市福田區(qū)和羅湖區(qū)的相關(guān)PPP文件中有所體現(xiàn)。從政策意圖看，社會(huì)資本方利用自有土地參與發(fā)起PPP項(xiàng)目對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目快速推進(jìn)和順利進(jìn)行、節(jié)約政府資金都有積極作用。但是這一政策的落地也有諸多細(xì)節(jié)需要考慮，如社會(huì)資本方最終未能中標(biāo)，項(xiàng)目用地如何解決；項(xiàng)目合作期滿移交時(shí)土地如何處置等。

針對(duì)項(xiàng)目前期費(fèi)用問(wèn)題，《實(shí)施細(xì)則》提出“在前期工作過(guò)程中，經(jīng)批準(zhǔn)不再采用PPP模式的項(xiàng)目，若已發(fā)生費(fèi)用的可由實(shí)施機(jī)構(gòu)按規(guī)定開(kāi)展決算審計(jì)及財(cái)務(wù)決算批復(fù)，市發(fā)展改革委、財(cái)政委做好資金保障”，在PPP監(jiān)管政策趨嚴(yán)的背景下，必然會(huì)有部分項(xiàng)目由于不符合PPP要求而變更操作模式，《實(shí)施細(xì)則》的這一安排尤為必要。

素來(lái)將效率、創(chuàng)新視為生命的深圳，在《實(shí)施細(xì)則》中也無(wú)處不體現(xiàn)效率和創(chuàng)新精神，如將物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證納入實(shí)施方案進(jìn)行專章分析、建立聯(lián)審機(jī)制等。在不違反上位政策文件規(guī)定的前提下，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)起、實(shí)施、管理制度都進(jìn)行了不同程度的創(chuàng)新，可謂竭盡“排列組合”、“刪繁就簡(jiǎn)”之能事。但是這些創(chuàng)新的舉措是否切實(shí)可行、如何落實(shí)到實(shí)踐中還有待觀察。

PPP項(xiàng)目實(shí)施并無(wú)固定的公式可以套用，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際和實(shí)踐因地制宜制定實(shí)施細(xì)則。雖然近兩年來(lái)PPP新政頻出，監(jiān)管趨嚴(yán)，但是并不意味著取消了地方政府創(chuàng)新的空間。類似深圳市這樣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已較為完善的地區(qū)，并不意味著PPP模式就沒(méi)有了用武之地。

至于PPP的具體操作，重點(diǎn)不是在現(xiàn)有的監(jiān)管模式上做加法，而應(yīng)當(dāng)著眼于明確職能部門權(quán)責(zé)、加強(qiáng)政府部門協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置和程序協(xié)調(diào)，以激發(fā)各類社會(huì)資本參與PPP的積極性，同時(shí)提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率。

常說(shuō)世間安得雙全法，不負(fù)如來(lái)不負(fù)卿？PPP如何既保證規(guī)范又做出新意，也是擺在各級(jí)地方政府和PPP從業(yè)者面前的一道考題。

作者簡(jiǎn)介：

靳林明，世澤律師事務(wù)所合伙人;發(fā)改委、財(cái)政部雙庫(kù)專家。

操銘，世澤律師事務(wù)所律師助理，主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)镻PP、房地產(chǎn)及公司事務(wù)等。