近期，筆者接到部分項(xiàng)目咨詢，表示因融資環(huán)境變化等，導(dǎo)致聯(lián)合體中標(biāo)后，原承擔(dān)投融資責(zé)任的聯(lián)合體成員想要退出，不再入股項(xiàng)目公司或其投標(biāo)時(shí)的融資方案無法實(shí)現(xiàn)，需要增加一個(gè)聯(lián)合體成員等。一些社會資本因?yàn)樯鲜鰡栴}，一再拖延項(xiàng)目公司的設(shè)立和項(xiàng)目合同的簽訂，給政府方帶來了極大的困擾。關(guān)于PPP項(xiàng)目采購中，聯(lián)合體成員的組成、責(zé)任及退出機(jī)制等，已有不少專家闡述了自己的觀點(diǎn)，筆者在此只想就實(shí)操中出現(xiàn)的上述問題敘說一二，僅供大家參考。

變更情形一：以擬設(shè)立的基金入股項(xiàng)目公司

有的項(xiàng)目在采購文件或聯(lián)合體協(xié)議中明確，中標(biāo)以后由聯(lián)合體各方共同設(shè)立基金或其中一方設(shè)立基金，由新設(shè)立的基金作為股東入股項(xiàng)目公司，被代替的原聯(lián)合體各方或原聯(lián)合體一方不再入股項(xiàng)目公司，此種做法與招投標(biāo)的常規(guī)管理規(guī)定在一定的沖突。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條的規(guī)定“招標(biāo)人接受聯(lián)合體投標(biāo)并進(jìn)行資格預(yù)審的，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效”，第三十八條規(guī)定“投標(biāo)人不再具備資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件或者其投標(biāo)影響招標(biāo)公正性的，其投標(biāo)無效”，雖然此規(guī)定并未明確聯(lián)合體中標(biāo)后其成員變更是否中標(biāo)無效，但照此規(guī)定，一旦聯(lián)合體成員發(fā)生變更，本項(xiàng)目中標(biāo)的聯(lián)合體將不再具備資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中要求的資格條件，聯(lián)合體中標(biāo)也應(yīng)是無效的。另外，筆者所接到咨詢的項(xiàng)目在招標(biāo)文件中往往都明確要求“采用聯(lián)合體投標(biāo)的，必須滿足下列要求：……聯(lián)合體成員均應(yīng)參股未來的項(xiàng)目公司，并承諾一旦成交，聯(lián)合體各方將向采購人承擔(dān)連帶責(zé)任……聯(lián)合體中標(biāo)后，其成員不得變更……”等，即招標(biāo)文件中明確要求聯(lián)合體成員都必須入股項(xiàng)目公司，那么新設(shè)立基金代替原聯(lián)合體成員各方或一方入股項(xiàng)目公司，將直接違反項(xiàng)目招標(biāo)文件的規(guī)定，將可能導(dǎo)致中標(biāo)無效。且按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定“……聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任……”，聯(lián)合體成員變更后，將導(dǎo)致與政府方簽訂PPP項(xiàng)目合同的主體也發(fā)生變更，盡管項(xiàng)目公司成立后中標(biāo)社會資本聯(lián)合體的責(zé)任由項(xiàng)目公司全部承繼，但為了保障各聯(lián)合體成員仍然承擔(dān)其基于聯(lián)合體協(xié)議書的分工和責(zé)任，要求聯(lián)合體成員全部入股項(xiàng)目公司顯然更為有效和可行，畢竟在采購階段，采購人對聯(lián)合體的資格進(jìn)行了專業(yè)、全面的審查，而一旦允許發(fā)生變更，聯(lián)合體是否還具備招標(biāo)文件要求的資格是無法保證的，這可能對PPP項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施，尤其是資金的注入等產(chǎn)生重大的影響。因此聯(lián)合體各方原則上必須作為股東出資參股項(xiàng)目公司，根據(jù)聯(lián)合協(xié)議的基本意圖和原則、專業(yè)分工、按協(xié)議約定和招標(biāo)文件要求的股份比例注資項(xiàng)目公司履行投標(biāo)承諾。

變更情形二：項(xiàng)目公司成立后聯(lián)合體將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給基金

項(xiàng)目公司設(shè)立后，原聯(lián)合體各方正常入股項(xiàng)目公司，然后聯(lián)合體各方或一方將全部或部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給新設(shè)立的基金，實(shí)際由基金履行被替代的聯(lián)合體各方或一方的全部或部分出資義務(wù)，此種做法與PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制存在在一定的沖突。《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金【2014】156號）規(guī)定“項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，可能會導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，進(jìn)而有可能會影響項(xiàng)目的實(shí)施。鑒此，為了有效控制項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在PPP項(xiàng)目合同中一般會約定限制股權(quán)變更的條款”。實(shí)操中，PPP項(xiàng)目合同中也都會約定項(xiàng)目公司股權(quán)變更的鎖定期，“常見的鎖定期是自合同生效日起，至項(xiàng)目開始運(yùn)營日后的一定期限（例如2年，通常至少直至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿）”。但鑒于確因政策變化等原因?qū)е侣?lián)合體成員不再適宜入股項(xiàng)目公司的，或者為基金的進(jìn)入預(yù)留通道的，應(yīng)在招標(biāo)文件中明確股權(quán)鎖定期的例外情形，如項(xiàng)目貸款人為履行本項(xiàng)目融資項(xiàng)下的擔(dān)保而涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更、將項(xiàng)目公司及其母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本的關(guān)聯(lián)公司等，允許在股權(quán)鎖定期內(nèi)、經(jīng)過政府方同意后進(jìn)行股權(quán)變更，但受讓方應(yīng)具備適當(dāng)?shù)馁Y格，即原招標(biāo)文件中要求的、轉(zhuǎn)讓方原具備的相應(yīng)的資格條件，且政府方對受讓方是否具備這樣的資格條件應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。但應(yīng)注意的是如果是兩標(biāo)一招的項(xiàng)目，即采購社會資本的同時(shí)將施工企業(yè)也一起招標(biāo)，那么即便政府方同意將聯(lián)合體的全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，也是違背《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》關(guān)于兩標(biāo)一招的第九條“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”規(guī)定的。即不能是聯(lián)合體的全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓，建議施工方保留部分股權(quán)入股項(xiàng)目公司，因?yàn)檫m用此條的主體條件為“項(xiàng)目投資人”，那么如果聯(lián)合體中的施工方不參股項(xiàng)目公司還能不能稱作為“項(xiàng)目投資人”呢？筆者認(rèn)為從謹(jǐn)慎的角度考慮，如是兩標(biāo)一招的項(xiàng)目，聯(lián)合體中的施工企業(yè)如希望適用上述條款不通過二次招標(biāo)直接承包項(xiàng)目工程建設(shè)等，至少要在項(xiàng)目公司少量參股。 

變更情形三：由設(shè)立的基金代替聯(lián)合體出資

聯(lián)合體中標(biāo)后，聯(lián)合體各方入股項(xiàng)目公司，但由聯(lián)合體各方或一方設(shè)立的基金代替聯(lián)合體各方或一方完成對項(xiàng)目公司的出資義務(wù)。對此，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）明確規(guī)定“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的”，屬于不符合規(guī)范運(yùn)作要求的項(xiàng)目。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）對此也再次強(qiáng)調(diào)“不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份”。因此，此種代替出資方式涉嫌第三方代持股份或以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，是PPP規(guī)范所明令禁止的。

變更情形四：項(xiàng)目公司成立后聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓

由施工方和金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體作為社會資本中標(biāo)后，由于金融機(jī)構(gòu)成立基金公司、由新設(shè)立的基金公司出資或入股項(xiàng)目公司受限，往往金融機(jī)構(gòu)就要求不再參與項(xiàng)目公司的組建或在項(xiàng)目公司組建后要求退出項(xiàng)目公司，將其股權(quán)轉(zhuǎn)讓給施工方或其他聯(lián)合體成員。即此時(shí)涉及的是項(xiàng)目公司中聯(lián)合體成員內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。如此種變更發(fā)生在項(xiàng)目公司設(shè)立前，則涉嫌違反《招標(biāo)投標(biāo)法》等關(guān)于聯(lián)合體成員變更的相關(guān)法律規(guī)定，如是聯(lián)合體一方不參與項(xiàng)目公司組建，則涉嫌上文中所描述的聯(lián)合體成員減少的其投標(biāo)無效等情形；如是聯(lián)合體一方雖參與項(xiàng)目公司組建，但股份發(fā)生變化，也可能涉及違反項(xiàng)目招標(biāo)文件的約定，如招標(biāo)文件要求聯(lián)合體各方均作為股東出資參股項(xiàng)目公司，根據(jù)聯(lián)合體協(xié)議約定和招標(biāo)文件要求的股份比例注資項(xiàng)目公司履行投標(biāo)承諾等。如此種變更發(fā)生在項(xiàng)目公司成立后，筆者認(rèn)為，從《公司法》角度講，屬于公司股東的內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，不是引進(jìn)第三方、而且盡可能不要出現(xiàn)聯(lián)合體一方的退出，還是可行的。但需要注意的是轉(zhuǎn)讓應(yīng)符合PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于股權(quán)鎖定期的相關(guān)規(guī)定，且應(yīng)經(jīng)過政府方同意，同時(shí)特定情形下股權(quán)轉(zhuǎn)讓還應(yīng)符合國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)管理辦法的規(guī)定。當(dāng)然，在招標(biāo)文件中關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條款在設(shè)置時(shí)，最好將聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為股權(quán)鎖定期的例外情形，這樣才能使此種轉(zhuǎn)讓更合規(guī)合法。

PPP項(xiàng)目是采取項(xiàng)目資本金和融資的方式來完成項(xiàng)目的資金注入，其融資部分雖然是由項(xiàng)目公司作為融資主體，但所考驗(yàn)的依舊是社會資本的投融資能力，所以在項(xiàng)目公司的資本金和融資尚未完成的情況下，允許聯(lián)合體成員變更對于項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)可能造成不利的后果，且與現(xiàn)行的法律法規(guī)和PPP相關(guān)政策相沖突，還是應(yīng)謹(jǐn)慎對待。但如果只是聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)變更，且變更后的聯(lián)合體成員仍能滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的社會資本的資格條件，或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條款已做了例外約定，準(zhǔn)許聯(lián)合體成員在鎖定期內(nèi)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給關(guān)聯(lián)公司（如其設(shè)置的基金公司）筆者認(rèn)為在項(xiàng)目公司設(shè)立后，可以適當(dāng)允許此類變更，以便繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。