2016年12月，市采購(gòu)中心就市地稅軟件2017年度維保項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式公開采購(gòu)，首次響應(yīng)文件提交截止時(shí)，只有某信息公司和某軟件公司2家供應(yīng)商參加談判。采購(gòu)人依據(jù)《政府采購(gòu)飛招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部74號(hào)令”）的相關(guān)規(guī)定終止競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)活動(dòng)，并于2016年12月下旬重新開展競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)活動(dòng)。

二次競(jìng)爭(zhēng)性談判公告后，共有某信息公司、某軟件公司和某通信公司3家供應(yīng)商參加競(jìng)爭(zhēng)，后某軟件公司和某通信公司的響應(yīng)文件被談判小組判為無效響應(yīng)文件，該項(xiàng)目二次采購(gòu)再次失敗。由于本項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間緊急，且已經(jīng)過兩次采購(gòu)，采購(gòu)中心遂即改用單一來源采購(gòu)，確定該信息公司為唯一供應(yīng)商，并組織專業(yè)人員組成協(xié)商小組，與某信息公司商定成交價(jià)格并簽訂成交合同。

成交結(jié)果公告后，某軟件公司向市采購(gòu)中心提出書面質(zhì)疑。市采購(gòu)中心答復(fù)后，某軟件公司不滿采購(gòu)中心的答復(fù)向市財(cái)政局投訴。某軟件公司訴稱：本項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性談判結(jié)果未公布而將采購(gòu)方式變更為單一來源采購(gòu)的行為違法。

分析與探討

一、本項(xiàng)目采用單一來源采購(gòu)的做法值得商榷

《政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購(gòu)：（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；（三）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過原合同采購(gòu)金額百分之十的。”

逐一對(duì)照單一來源采購(gòu)方式的三種適用情形，分析如下：

（1）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十七條明確規(guī)定：“政府釆購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處釆購(gòu)。”依據(jù)這一規(guī)定，本項(xiàng)目不屬于“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”情形。

（2）本項(xiàng)目先后兩次采購(gòu)失敗，導(dǎo)致2017年度軟件維保期間即將開始，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間確屬緊急，但發(fā)生多次采購(gòu)失敗這一特殊情況，是一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)預(yù)見的情況，不屬于“不可預(yù)見”的緊急情況。

（3）本項(xiàng)目并非為出于特定目的而需要從原供應(yīng)商處添購(gòu)的情形，不屬于法定的第三種適用情形。

綜上分析，本項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性談判失敗，不屬于單一來源采購(gòu)方式的法定適用情形。

二、競(jìng)爭(zhēng)性談判失敗轉(zhuǎn)為單一來源采購(gòu)法律依據(jù)不足

財(cái)政部74號(hào)令第三十七條規(guī)定：“出現(xiàn)下列情形之一的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購(gòu)活動(dòng)：（一）因情況變化，不再符合規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式適用情形的；（二）出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的；（三）在采購(gòu)過程中符合競(jìng)爭(zhēng)要求的供應(yīng)商或者報(bào)價(jià)未超過采購(gòu)預(yù)算的供應(yīng)商不足３家的，但本辦法第二十七條第二款規(guī)定的情形除外。”

依據(jù)這一規(guī)定：本項(xiàng)目第二次競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)過程中，出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件要求的供應(yīng)商只有1家時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)，并重新組織采購(gòu)活動(dòng)；而不得以時(shí)間緊急為由，擅自改用單一來源方式進(jìn)行采購(gòu)。

三、避免多次采購(gòu)失敗可改用書面推薦方式確定參加談判的供應(yīng)商

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和詢價(jià)等方式實(shí)施的采購(gòu)項(xiàng)目，出現(xiàn)符合要求的供應(yīng)商不足３家時(shí)，除法定情形外，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說明原因，重新開展采購(gòu)活動(dòng)。

在重新采購(gòu)過程中，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)參加采購(gòu)活動(dòng)或符合競(jìng)爭(zhēng)要求的供應(yīng)商不足3家的情形。除法定情形外，供應(yīng)商不足3家時(shí)，不得進(jìn)行2家談判、磋商或價(jià)格評(píng)審，而改用單一來源采購(gòu)方式也缺乏法律依據(jù)，只能依法再次重新組織采購(gòu)活動(dòng)。因此，很有可能出現(xiàn)多次采購(gòu)失敗的情形，如何在法律要求的前提下避免步入“無限循環(huán)采購(gòu)”的怪圈呢？

財(cái)政部74號(hào)令第十二條規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式，邀請(qǐng)不少于３家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判或者詢價(jià)采購(gòu)活動(dòng)。”依據(jù)該法條規(guī)定，供應(yīng)商的產(chǎn)生方式共有三種：一是通過發(fā)布采購(gòu)公告產(chǎn)生；二是在省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽??；三是采購(gòu)人和評(píng)審專家書面推薦。

為避免出現(xiàn)“無限循環(huán)采購(gòu)”的不利情形，在多次公告后，非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目可改用書面推薦方式確定擬邀請(qǐng)供應(yīng)商，由采購(gòu)人和評(píng)審專家依法推薦3家以上符合條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，以保證供應(yīng)商數(shù)量符合法定最低要求。

案件啟示

（1）政府采購(gòu)項(xiàng)目適用單一來源采購(gòu)方式的法定情形只有三種。競(jìng)爭(zhēng)性談判失敗后改用單一來源采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)，這一做法法律依據(jù)不足。

（2）為避免多次采購(gòu)失敗，可采用書面推薦供應(yīng)商的辦法，以確保供應(yīng)商數(shù)量符合法定最低要求。