“自傷式”的質(zhì)疑投訴即自己質(zhì)疑自己，在一般招標采購項目中很少面臨這樣的情況，但一旦遇到，采購人或者采購代理機構(gòu)應該如何處理？

案例背景

2018年11月27日，財政部發(fā)布了一則信息公告，就“某供應商投訴其投標文件不符合招標文件的實質(zhì)性要求，不應通過符合性審查”一案做出投訴處理，決定駁回該供應商的投訴。公告內(nèi)容具體如下：

財政部政府采購信息公告

（第六百八十七號）

根據(jù)《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)將本機關(guān)對“中國信息通信研究院院內(nèi)空調(diào)及電力改造項目”（以下稱本項目，項目編號：GC-HG4180527）作出的處理決定公告如下：

一、相關(guān)當事人名稱

投訴人：北京君騰達制冷技術(shù)有限公司（以下稱投訴人）

地址：北京市豐臺區(qū)和義西里一區(qū)10號樓底商06

被投訴人：中央國家機關(guān)政府采購中心（以下簡稱國采中心）

地址：北京市西城區(qū)西直門內(nèi)大街西章胡同9號院

當事人：中國信息通信研究院

地址：北京市海淀區(qū)學院路40號

二、基本情況

投訴人因?qū)芍行木捅卷椖孔鞒龅馁|(zhì)疑答復不滿，向本機關(guān)提起投訴。投訴事項為：投訴人投標文件不符合招標文件實質(zhì)性要求，不應通過符合性審查。本項目通過符合性審查的供應商不足3家。

三、處理結(jié)果

關(guān)于投訴事項，經(jīng)審查，供應商應當仔細閱讀招標文件并如實應答。本案中，投訴人主張自己的投標文件不符合招標文件要求，該事項并不涉及對投訴人自己權(quán)利的損害。因此，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定，投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（一）項的規(guī)定，駁回投訴。

這一案例再次引發(fā)了業(yè)界人士對“供應商自己質(zhì)疑投訴自己”這一現(xiàn)象的關(guān)注和探討。大多數(shù)人士認為：供應商不得對自己的投標文件提出質(zhì)疑和投訴。如供應商未實質(zhì)性響應的投標文件通過了符合性審查，其評審結(jié)果對質(zhì)疑供應商而言，是獲益而非合法權(quán)益受到損害，故該供應商不具備提起質(zhì)疑投訴的前提條件，應當依法不予受理。

持此觀點的人士表示：供應商在明知中標無望的情況下，以質(zhì)疑自己投標文件的方式試圖讓該項目廢標，為自己再創(chuàng)造一次可能中標的機會，這本質(zhì)上是一種不誠信的表現(xiàn)，這一做法不應得到支持和鼓勵。

財政部門對投訴處理決定的權(quán)威性毋庸置疑。筆者亦覺得這一案例具有很大的探討價值。下面，筆者不避鄙陋，提出一點淺薄之見，供業(yè)界人士批評指正。

分析探討

一、案例中的情形是否屬于“自己質(zhì)疑投訴自己”

本案中，該供應商主張自己的投標文件不應通過符合性審查。一些業(yè)界人士認為，該供應商的行為是“自己質(zhì)疑自己，自己投訴自己”。筆者認為這一定性值得商榷。

依筆者觀點，該供應商本質(zhì)上是在質(zhì)疑投訴評標委員會的評審行為和評審結(jié)果不合法。對本案案情進行梳理后我們可以發(fā)現(xiàn)，該供應商認為本案評標委員會未按照招標文件規(guī)定的標準和方法進行評審，“放任”了其未實質(zhì)性響應的投標文件進入到商務技術(shù)評估階段。

一些業(yè)界人士對“供應商是在質(zhì)疑投訴評審行為和評審結(jié)果”這一定性可能不是很贊同。我們不妨先做個假設：假如本案評標委員會“放任”的是其他供應商某甲的投標文件，那本案的被投訴人是不是某甲呢？不是。被投訴人應該是評標委員會。鑒于“評標委員會系一個臨時性組織，無法對外承擔法律責任”這一特殊情況，本案最終的被投訴人應當是采購人。

同理，盡管本案例評標委員會“放任”的對象是該供應商自己的投標文件，但絲毫不影響“供應商是在質(zhì)疑投訴評標委員會的評審行為和評審結(jié)果”這一事實。細心的讀者也許已經(jīng)發(fā)現(xiàn)：本案財政部門在投訴處理決定公告中，也明確被投訴人為某采購中心，而非供應商自己。

二、供應商提出質(zhì)疑是否要以“權(quán)益受到損害”為前提

很多人認為，依據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定，供應商提出質(zhì)疑時，應當以其權(quán)益受到損害為前提；如該供應商的權(quán)益未受到損害，則不具備提出質(zhì)疑投訴的資格。

持此觀點的人士還引用了全國人大常委會法工委編著的《政府采購法釋義》一書中的相關(guān)表述作為依據(jù)，即“供應商提出質(zhì)疑，就必須有認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實和理由。如果采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果與質(zhì)疑供應商沒有關(guān)系，或者供應商沒有提出采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實與理由，供應商不宜提出質(zhì)疑；同事同理，采購人可以不受理這種情況的質(zhì)疑。”

筆者認為，這一觀點和理由同樣有值得商榷之處?！墩少彿ā返谖迨l規(guī)定，“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。”依據(jù)該規(guī)定，供應商只需“認為自己的權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑，而無須在確證“其權(quán)益已經(jīng)受到損害”后方可提出質(zhì)疑。即供應商只要在主觀上認為自己的權(quán)益受到了損害即可提出質(zhì)疑，至于其主觀判斷是否能夠成立，則應由采購人或其委托的采購代理機構(gòu)在受理質(zhì)疑后，對質(zhì)疑函中提及的事實和證據(jù)進行梳理、分析、判斷，并依法作出相應處理。

細讀《政府采購法釋義》中的相關(guān)表述還可以發(fā)現(xiàn)，書中該部分內(nèi)容重在要求供應商提出質(zhì)疑時“須提供相應的事實和理由”，而并非要求其“確證權(quán)益已經(jīng)受到損害”。即供應商的質(zhì)疑函只要在形式上提供了相關(guān)的事實和理由即可，至于該事實和理由是否充分確鑿，則不認為是該供應商的法定義務。

對筆者的觀點，一些人認為似有強詞奪理之嫌。這里不妨做個推理：如果法律要求“供應商必須確證權(quán)益已受到損害”后方可提出質(zhì)疑，那在質(zhì)疑處理過程中，還有“質(zhì)疑不成立”一說嗎？

綜上，供應商提出質(zhì)疑無須以“權(quán)益受到損害”為前提，而只要其“認為自己的權(quán)益受到損害”，即可提出質(zhì)疑。

三、供應商是否可就“其投標文件被誤審”而提出質(zhì)疑投訴

評標委員會誤審供應商的投標文件一般有兩種情形：“誤傷”和“放任”。“誤傷”是指把實質(zhì)性響應或者應當?shù)梅值耐稑宋募敵闪宋磳嵸|(zhì)性響應的文件或未給予相應分值；“放任”是指把未實質(zhì)性響應或者不應當?shù)梅值耐稑宋募?，當成了實質(zhì)性響應的文件或給予了相應分值。

對于“誤傷”情形，業(yè)界人士都認為，由于供應商自己的權(quán)益受到了損害，其可以提出質(zhì)疑。對于“放任”情形，很多業(yè)界人士認為，由于評審結(jié)果對該供應商有利，不存在“其權(quán)益受到損害”的事實，其不具備提出質(zhì)疑的資格。

筆者不太認同這一觀點。相關(guān)理由有三：

首先，這一觀點犯了“倒果為因”的邏輯錯誤。如前所述，依據(jù)相關(guān)法律，供應商只要“認為其權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑。該供應商作為質(zhì)疑人的主體資格，不受其權(quán)益是否確已受到損害、相關(guān)事實和依據(jù)是否充分等因素干擾而喪失。

其次，認為“評審結(jié)果對供應商有利”的觀點值得商榷。本案只有3家供應商參加投標，而該供應商的投標文件確實未實質(zhì)性響應招標文件的要求。如評標委員會評審結(jié)果正確，該項目應當依法廢標。應“廢”未“廢”，無疑是對政府采購正常秩序的破壞，侵犯了包括采購人和所有供應商在內(nèi)的當事人的合法權(quán)益。更何況廢標后，采購人要么重新組織招標，要么依法變更采購方式。如錯誤的評審結(jié)論得不到糾正，該供應商無疑失去了參加二次采購的機會。

最后，評審錯誤導致的供應商受益應屬“不當?shù)美?rdquo;。政府采購活動大體上是一種民事活動，采購人和供應商均以民事主體的身份參與采購活動。本案供應商在參與民事活動中，因評標委員會的錯誤而無端受益，本質(zhì)上應屬民事法律中的因第三人行為而引發(fā)的非給付不當?shù)美?，受益人負有返還該不當?shù)美牧x務。由于評審錯誤讓本案的供應商無端背負了相應法律義務，怎么能說其合法權(quán)益沒有受到損害呢？

綜上，筆者認為供應商享有通過質(zhì)疑、投訴等方式糾正評審錯誤的權(quán)利，而不論該評審錯誤發(fā)生的對象是其他供應商的投標文件還是自己的投標文件。

四、“自傷式”的質(zhì)疑投訴是否應當受理

如前所述，本案中的供應商具有對評審錯誤提出質(zhì)疑的權(quán)利，那么采購人或其委托的代理機構(gòu)在收到該供應商的質(zhì)疑函時，是否可以不予受理這類“自傷式”質(zhì)疑呢？

筆者認為，采購人、采購代理機構(gòu)應當依法受理該供應商的質(zhì)疑。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部94號令）第十三條規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商。”依此規(guī)定，即使是供應商的“自傷式”質(zhì)疑，采購人和采購代理機構(gòu)也應當依法受理并作出答復。

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，供應商如對質(zhì)疑答復不滿意，依法可向財政部門提起投訴。財政部94號令第十九條第二款規(guī)定，“投訴人提起投訴應當符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進行質(zhì)疑；（二）投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；（三）在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；（四）同一投訴事項未經(jīng)財政部門投訴處理；（五）財政部規(guī)定的其他條件。”因此，如投訴書的內(nèi)容和投訴程序符合法律規(guī)定，財政部門還應當依法受理該投訴事項，并作出相應處理。

仔細研究該案例的投訴處理決定公告，我們可以梳理出本案投訴及處理的基本過程：質(zhì)疑供應商因?qū)Σ少彺頇C構(gòu)的答復不滿，遂向財政部門提起投訴，財政部門經(jīng)審查后決定駁回投訴。

需要特別注意的是，財政部門的處理結(jié)果是“駁回投訴”而非“投訴不予受理”。也就是說：財政部門在收到該供應商的投訴書后，依法對投訴書進行了審查后受理了該投訴事項，并作出了“駁回投訴”的處理決定。

綜上，本案并非像一些人認為的那樣：供應商不具備質(zhì)疑投訴的權(quán)利，采購人和政府采購監(jiān)管部門可以不受理該類“自傷式”質(zhì)疑投訴案。在這個案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)，采購代理機構(gòu)和監(jiān)管部門都依法受理了供應商提出的質(zhì)疑投訴，并對質(zhì)疑投訴事項作出了相應處理。

五、本案駁回投訴的理由值得商榷

本案采購代理機構(gòu)和財政部門嚴格遵循法律的相關(guān)規(guī)定，受理了該供應商的質(zhì)疑和投訴，并在法定期限內(nèi)對質(zhì)疑投訴事項作出了相應處理。相關(guān)機構(gòu)對質(zhì)疑投訴事項的處理，在質(zhì)疑投訴處理程序上十分嚴謹，可堪夸贊。

但筆者認為，本案的投訴處理決定仍有一些值得商榷和探討之處。具體分析如下：

首先，關(guān)于“投訴人不具備質(zhì)疑投訴資格”的結(jié)論依據(jù)不足。該處理決定公告稱：“根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定，投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。”筆者試對該結(jié)論作進一步分析。

一是關(guān)于質(zhì)疑資格?！墩少彿ā返谖迨l系關(guān)于“政府采購活動事項質(zhì)疑的提出”的規(guī)定，明確了供應商提出質(zhì)疑的范圍、條件、時限和形式?！墩少彿ㄡ屃x》對于該法條中“供應商提出質(zhì)疑的條件”作了明確解讀，“提出質(zhì)疑是供應商的一項法定權(quán)利，只要符合規(guī)定條件，即供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害，就可以向采購人提出質(zhì)疑。”財政部94號令第十一條也規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應商應當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應商。”

綜合上述解讀和規(guī)定，筆者認為，供應商提出質(zhì)疑的主體資格應為“參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應商”，提出質(zhì)疑的前提條件為“認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害”。在政府采購活動中，只要具備上述兩個要件，供應商即享有提出質(zhì)疑的資格和條件。對照案例中質(zhì)疑供應商的實際情況，其具備提出質(zhì)疑的相應資格。

二是關(guān)于投訴資格?！墩少彿ā返谖迨鍡l規(guī)定，“質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。”該法條系關(guān)于“質(zhì)疑供應商提起投訴”的規(guī)定，明確了供應商在質(zhì)疑階段無法解決問題時，采取投訴的條件和時限。

依此規(guī)定，質(zhì)疑供應商對質(zhì)疑答復不滿意即可向監(jiān)管部門投訴。由于該法條未對供應商提起投訴的主體資格進行限定，理論上應認為“投訴人與質(zhì)疑人系同一人”即為適格的投訴主體。

綜上，筆者認為，財政部門作出的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”的結(jié)論，法律依據(jù)不足。

其次，關(guān)于“駁回投訴”的處理結(jié)果似有不妥。該處理決定公告稱“根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（一）項的規(guī)定，駁回投訴。”

根據(jù)公告，本案財政部門駁回供應商投訴的法律依據(jù)共有三個法條，分別是《政府采購法》第五十二條、第五十五條和財政部94號令第二十九條第（一）項。關(guān)于《政府采購法》第五十二條和第五十五條的內(nèi)容，前文已作分析，此處不再贅述。本案處理決定所引用的財政部94號令第二十九條第（一）項規(guī)定如下，“（一）受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理條件……”。也就是說，本案財政部門在投訴處理過程中，發(fā)現(xiàn)該投訴“不符合法定受理條件”，因此駁回了投訴人的投訴。

關(guān)于投訴不符合法定受理條件的具體情形，財政部94號令第二十一條有如下規(guī)定，“（一）投訴書內(nèi)容不符合本辦法第十八條規(guī)定的，應當在收到投訴書5個工作日內(nèi)一次性書面通知投訴人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限。未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規(guī)定的，不予受理。（二）投訴不符合本辦法第十九條規(guī)定條件的，應當在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理，并說明理由。（三）投訴不屬于本部門管轄的，應當在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人向有管轄權(quán)的部門提起投訴。”

依據(jù)上述規(guī)定，投訴不予受理的法定情形共有三種：一是投訴書的內(nèi)容不符合財政部94號令第十八條規(guī)定的法定要件；二是投訴的程序不符合財政部94號令第十九條規(guī)定的要求；三是投訴事項不屬于本部門管轄。

本案中的投訴處理決定公告未提及投訴書內(nèi)容不符合法定要件，也未提及該案件不屬本部門管轄。由此可推斷財政部門系“認為該案件投訴程序不符合財政部94號令第十九條規(guī)定的受理條件”而駁回該投訴。那么，財政部94號令第十九條規(guī)定的受理投訴的條件到底有哪些呢？

財政部94號令第十九條規(guī)定，下列投訴不予受理：一是投訴前未經(jīng)過質(zhì)疑程序；二是投訴書的內(nèi)容不符合法律規(guī)定；三是投訴已超過法定時限；四是該投訴事項已經(jīng)過處理；五是其他情形。逐一對照該法條的規(guī)定后可以發(fā)現(xiàn)，財政部94號令規(guī)定的投訴不予受理的法定情形，不包括處理決定公告中提及的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”這一情形。

綜上分析，本案質(zhì)疑供應商系參加本項目采購活動的供應商，在采購活動中，認為自身合法權(quán)益受到損害，依法具有提出質(zhì)疑和提起投訴的資格。因此，筆者認為：財政部門以“投訴人不具備相應資格”為由駁回該供應商的投訴，這一處理決定法律依據(jù)不足。

處理建議

基于上述分析，對于“供應商質(zhì)疑投訴其投標文件不符合招標文件實質(zhì)性要求”等類似“自傷式”的質(zhì)疑投訴案件，筆者建議，采購人、采購代理機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門應嚴格遵循“有法必依、依法行政”的原則要求，依法受理該供應商的質(zhì)疑投訴，并對評標委員會的評審行為和評審結(jié)果進行調(diào)查核實，同時本著“實事求是、有錯必糾”的精神，依法作出相應處理。這也是推進法治政府、法治社會建設的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要。