《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭，是圍繞著集中采購業(yè)務(wù)，即集中采購目錄內(nèi)品目的采購業(yè)務(wù)的競爭。《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。作為協(xié)議供貨的電子化平臺，政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內(nèi)、公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購，也應(yīng)當(dāng)屬于集中采購業(yè)務(wù)，委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

目前，中央單位的政府采購電子賣場業(yè)務(wù)均由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在協(xié)議供貨制度從中央向地方推廣的過程中，一些地方的電子賣場建設(shè)運(yùn)營主體卻不是集中采購機(jī)構(gòu)，而是財(cái)政部門。政府采購電子賣場的運(yùn)營主體到底是財(cái)政部門還是集中采購機(jī)構(gòu)？財(cái)政部在中央單位開展協(xié)議供貨制度的文件中明確了財(cái)政部門和集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，但政府采購法規(guī)文件中卻缺乏關(guān)于協(xié)議供貨制度的詳細(xì)規(guī)定。地方在電子賣場業(yè)務(wù)執(zhí)行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運(yùn)營模式，而是依據(jù)各自不同的認(rèn)識確立了不同的運(yùn)營主體。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭，要不要在電子賣場業(yè)務(wù)中開展競爭？如果電子賣場也是競爭的業(yè)務(wù)之一，那么歸屬于財(cái)政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機(jī)構(gòu)的電子賣場之間的競爭，不就成了財(cái)政部門和集中采購機(jī)構(gòu)之間的競爭嗎？政府采購電子賣場的運(yùn)營主體歸屬問題本質(zhì)上是協(xié)議供貨標(biāo)后執(zhí)行中運(yùn)營主體的歸屬問題，這看似是一個小問題，但正是對這個小問題的不同認(rèn)識，造成了當(dāng)前集中采購機(jī)構(gòu)不同的發(fā)展?fàn)顩r，甚至還將影響集中采購機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。對這個問題進(jìn)行研究，并不是要改變現(xiàn)狀，而是要厘清電子賣場監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能的邊界，同時在集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭的大背景下探索電子賣場的發(fā)展和集中采購機(jī)構(gòu)的未來。

財(cái)政部文件對執(zhí)行協(xié)議供貨制度的規(guī)定

財(cái)政部在《中央單位政府采購管理實(shí)施辦法》（財(cái)庫〔2004〕104號）、《中央單位政府集中采購管理實(shí)施辦法》（財(cái)庫〔2007〕3號）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫〔2009〕101號）三份文件中對中央單位協(xié)議供貨執(zhí)行中各方的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。這三份文件始終貫徹《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）關(guān)于政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離的要求?！吨醒雴挝徽胁少徆芾韺?shí)施辦法》（財(cái)庫〔2007〕3號）在總則中規(guī)定：“政府集中采購實(shí)行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。財(cái)政部是中央單位政府采購工作的監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)政府集中采購活動中的各項(xiàng)監(jiān)督管理職責(zé)。中央單位和集中采購機(jī)構(gòu)履行操作執(zhí)行職能，接受財(cái)政部的監(jiān)督管理”。

作為主管部門的財(cái)政部，在協(xié)議供貨執(zhí)行中主要承擔(dān)了管理職能，負(fù)責(zé)對協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定。財(cái)政部負(fù)責(zé)備案的事項(xiàng)有：采購方案（包括擬采用的采購方式、采購進(jìn)度計(jì)劃、供應(yīng)商資格條件、評標(biāo)或評審標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)或成交供應(yīng)商數(shù)量或淘汰比例、服務(wù)承諾條件和協(xié)議有效期等內(nèi)容）；集中采購機(jī)構(gòu)組織的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購協(xié)議書副本。負(fù)責(zé)審批的事項(xiàng)有：集中采購機(jī)構(gòu)組織實(shí)施協(xié)議供貨采購、定點(diǎn)采購，其實(shí)施方案、招標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果、協(xié)議內(nèi)容中需要變更的；政府集中采購的協(xié)議供貨協(xié)議書、定點(diǎn)采購協(xié)議書和財(cái)政部門直接支付項(xiàng)目采購合同的變更，涉及支付金額的。財(cái)政部對中標(biāo)供應(yīng)商履約實(shí)施監(jiān)督管理，對協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購的中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督檢查。涉及對中標(biāo)供應(yīng)商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的，應(yīng)由財(cái)政部依法作出決定。

作為操作執(zhí)行部門的集中采購機(jī)構(gòu)，在協(xié)議供貨中主要承擔(dān)具體實(shí)施的組織工作。集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)在協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購活動開始前征求中央單位和供應(yīng)商等方面的意見，制定采購方案。采購方案應(yīng)在確定貨物、服務(wù)項(xiàng)目目錄和供應(yīng)商名單前報(bào)財(cái)政部備案。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定和公告協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購中標(biāo)貨物、服務(wù)項(xiàng)目目錄和供應(yīng)商名單。協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購實(shí)施中，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)協(xié)議約定對實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤和市場調(diào)查，督促中標(biāo)供應(yīng)商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務(wù)的承諾。同時，還要按照與供應(yīng)商簽訂的采購協(xié)議內(nèi)容，對協(xié)議產(chǎn)品價格、定點(diǎn)服務(wù)質(zhì)量、供應(yīng)商執(zhí)行協(xié)議情況等進(jìn)行檢查和監(jiān)測，并淘汰考評不合格的供應(yīng)商。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購活動的組織者，可以對違反采購協(xié)議規(guī)定的行為向社會進(jìn)行公告，但禁止評審專家和供應(yīng)商參與政府采購活動、罰款等處罰，應(yīng)由財(cái)政部依法作出決定。

作為采購人，中央單位應(yīng)按照財(cái)政部規(guī)定和集中采購機(jī)構(gòu)公告的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購貨物、服務(wù)項(xiàng)目目錄及供應(yīng)商名單實(shí)施采購。供應(yīng)商違反協(xié)議或者不遵守中標(biāo)承諾的，中央單位可以向集中采購機(jī)構(gòu)反映，也可以向財(cái)政部反映。

財(cái)政部在協(xié)議供貨執(zhí)行的規(guī)定中，始終堅(jiān)持“管采分離”原則，將協(xié)議供貨的具體組織工作委托給集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)一方面按照財(cái)政部的規(guī)定，另一方面按照框架協(xié)議中與供應(yīng)商的約定組織開展工作。協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購的執(zhí)行以財(cái)政部規(guī)定和指定媒體及相關(guān)媒體共同公告的貨物、服務(wù)項(xiàng)目目錄和供應(yīng)商名單為準(zhǔn)，媒體公告結(jié)果不一致時，以財(cái)政部指定媒體為準(zhǔn)。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公告工作。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，通過網(wǎng)站建立的協(xié)議供貨電子化平臺，早期的功能其實(shí)就是代替?zhèn)鹘y(tǒng)媒體公布貨物、服務(wù)項(xiàng)目目錄和供應(yīng)商名單，即為采購人提供查詢功能，這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財(cái)政部未出臺協(xié)議供貨制度的具體規(guī)定，地方在執(zhí)行協(xié)議供貨時本應(yīng)參照財(cái)政部對中央單位協(xié)議供貨的制度設(shè)計(jì)，而現(xiàn)實(shí)卻并非如此。

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中的認(rèn)識分歧

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中，一部分省市嚴(yán)格參照中央電子賣場監(jiān)督管理與執(zhí)行運(yùn)營分離的模式，一部分省市的財(cái)政部門并沒有將電子賣場的運(yùn)營歸屬于集中采購機(jī)構(gòu)，而是自己既監(jiān)督管理又執(zhí)行運(yùn)營。這主要源于人們對誰是協(xié)議供貨公開招標(biāo)項(xiàng)目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號）廢止之前，協(xié)議供貨項(xiàng)目必須采用公開招標(biāo)方式確定商品和供應(yīng)商。既然是公開招標(biāo)項(xiàng)目，就必須有采購人和采購人的委托。協(xié)議供貨項(xiàng)目的采購人是相關(guān)所有預(yù)算單位，然而項(xiàng)目招標(biāo)過程中不可能所有預(yù)算單位都參與，這就需要一個能代表所有預(yù)算單位的采購人代表，將協(xié)議供貨項(xiàng)目委托于集中采購機(jī)構(gòu)。

（一）財(cái)政部門作為采購人代表

財(cái)政部門作為采購人代表，自然要與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨合同，但這一采購人代表并不是真正的采購人，采購合同也無法確定具體的采購數(shù)量等，因此二者簽署的是一個框架協(xié)議，在這個框架協(xié)議下，再由有關(guān)預(yù)算單位與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨合同。財(cái)政部門與中標(biāo)供應(yīng)商簽署框架協(xié)議，財(cái)政部門要負(fù)責(zé)標(biāo)后的組織運(yùn)營工作。因此，財(cái)政部門作為政府采購電子賣場的運(yùn)營主體是沒有問題的。但是，在協(xié)議供貨早期“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”階段，電子賣場僅為采購人提供查詢功能，產(chǎn)品、價格都是通過公開招標(biāo)確定下來的，作為采購人代表的財(cái)政部門并沒有進(jìn)入執(zhí)行層面。當(dāng)“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”發(fā)展到“定品牌、控價格、定服務(wù)、定期限”階段時，產(chǎn)品需要不斷更新，進(jìn)而要求價格進(jìn)行調(diào)整，然而最初的產(chǎn)品價格是通過招標(biāo)定價，產(chǎn)品更新的價格依靠什么手段定價呢？除非是通過法定采購方式獲取價格，否則其他一切價格調(diào)整都毫無依據(jù)。在線競價的實(shí)質(zhì)是詢價，因此其價格也屬于通過法定采購方式獲取。事實(shí)上，只要不是法定采購方式獲得的價格，其他手段獲得的價格從某種意義上講都是對價格的人為干預(yù)。而一旦干預(yù)價格，財(cái)政部門就進(jìn)入了微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的執(zhí)行層面，類似裁判員開始“下場踢球”，自己監(jiān)督管理自己。而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）早已明確要求管理職能和執(zhí)行職能分離，管理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入采購市場參與商業(yè)交易活動。

（二）集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表

集中采購機(jī)構(gòu)是采購代理機(jī)構(gòu)，屬非營利性事業(yè)法人。其是否可以作為協(xié)議供貨項(xiàng)目公開招標(biāo)的采購人代表呢？事實(shí)上，集中采購機(jī)構(gòu)因?yàn)槌Ｄ曦?fù)責(zé)集中采購目錄內(nèi)項(xiàng)目的招標(biāo)工作，對集中采購目錄內(nèi)的品目是最熟悉和最了解的。集中采購機(jī)構(gòu)一端連接著采購人的需求，另一端連接著供應(yīng)商的供給，第三端還連接著財(cái)政部門的制度政策，在圍繞品目配置設(shè)置進(jìn)行協(xié)議供貨公開招標(biāo)以及標(biāo)后的運(yùn)營中，集中采購機(jī)構(gòu)是最適合承擔(dān)采購人代表這一角色的。但是，集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表，也存在著自己委托自己的問題。采購人和集中采購機(jī)構(gòu)之間本身是一種制衡，如果自己委托自己，就會使這種制衡失去意義。實(shí)踐中，為避免自己委托自己的狀況，集中采購機(jī)構(gòu)往往會在機(jī)構(gòu)內(nèi)部予以區(qū)分，即作為采購人代表的是一個部門，負(fù)責(zé)代理業(yè)務(wù)的是另一個部門。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購人代表負(fù)責(zé)運(yùn)營電子賣場，實(shí)際上是財(cái)政部門賦予其法定招標(biāo)代理業(yè)務(wù)以外新的業(yè)務(wù)職能。盡管運(yùn)營電子賣場這一業(yè)務(wù)職能不是法定的，它卻有助于集中采購機(jī)構(gòu)更為專業(yè)化。

鑒于以上兩種情況各有利弊，在協(xié)議供貨的具體實(shí)施中，也存在著部分省市將以上兩種情況進(jìn)行綜合的做法。即財(cái)政部門作為采購人代表，在協(xié)議供貨項(xiàng)目公開招標(biāo)階段，與中標(biāo)供應(yīng)商簽署框架協(xié)議；在標(biāo)后電子賣場的運(yùn)營過程中，委托集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營。

電子賣場的發(fā)展與集中采購機(jī)構(gòu)的未來

政府采購電子賣場發(fā)展到今天，很多地方已經(jīng)放棄了公開招標(biāo)方式，取而代之的是公開征集入圍，盡管這種公開征集入圍尚無法律法規(guī)依據(jù)。即使不再采用公開招標(biāo)方式，采購人代表的問題依舊存在，采購人代表也依舊需要和入圍供應(yīng)商簽署框架協(xié)議。

在政府采購電子賣場向電商平臺學(xué)習(xí)的過程中，運(yùn)營主體和傳統(tǒng)電子賣場發(fā)生了一些新的變化。其中，最顯著的特征是電子賣場的運(yùn)營主體不再是采購人代表。供應(yīng)商的入駐方式、交易規(guī)則由電子賣場制定，供應(yīng)商與電子賣場運(yùn)營商簽署框架協(xié)議。過去，電子賣場只是作為協(xié)議供貨的電子化執(zhí)行平臺，其建設(shè)運(yùn)營主體是采購人代表，電子賣場的系統(tǒng)所有者也為采購人代表。如今，電子賣場的建設(shè)運(yùn)營主體是電子賣場運(yùn)營商，采購人代表僅采購了電子賣場運(yùn)營商提供的服務(wù)，而不是采購了電子賣場系統(tǒng)，采購人代表對電子賣場系統(tǒng)只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。這種情況實(shí)際上是將采購人代表的部分權(quán)利和職責(zé)讓渡給了電子賣場運(yùn)營商。但電子賣場運(yùn)營商除了使用在線競價獲取價格的方式外，其他獲取價格的方式都不是政府采購法定方式。財(cái)政部門作為采購人代表，為所有預(yù)算單位提供電子賣場平臺服務(wù)，同時未干預(yù)價格，看起來也沒有“下場踢球”。然而，如果嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)法規(guī)，這種電子賣場平臺服務(wù)仍有待商榷——如果財(cái)政部門作為采購人直接采購了電子賣場平臺服務(wù)，那么集中采購目錄內(nèi)的品目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行的法定要求又該如何理解呢？

在協(xié)議供貨執(zhí)行的十幾年間，凡是電子賣場的運(yùn)營建設(shè)由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，可以說集中采購機(jī)構(gòu)的規(guī)模都是在不斷壯大。反之，電子賣場的運(yùn)營建設(shè)由財(cái)政部門承擔(dān)的，要么根本就沒有集中采購機(jī)構(gòu)，要么就是集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模在不斷萎縮。從某種意義上說，電子賣場的平臺服務(wù)取代了集中采購機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的電子賣場運(yùn)營建設(shè)業(yè)務(wù)。如果集中采購機(jī)構(gòu)開展的競爭涉及電子賣場，而相互競爭的集中采購機(jī)構(gòu)又都使用同一電子賣場的平臺服務(wù)，競爭的價值何在？如果集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭，取消其非營利事業(yè)法人性質(zhì)，那么它和社會代理機(jī)構(gòu)又有什么區(qū)別？當(dāng)集中采購機(jī)構(gòu)變?yōu)榧兇獾?a href="/zbdl/yczbdl.html" class='con_kwd'>招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，隨著集中采購目錄范圍越來越小、公開招標(biāo)限額越來越高，集中采購機(jī)構(gòu)還會有多少招標(biāo)代理業(yè)務(wù)？政府采購電子賣場的運(yùn)營主體問題看似是一個小問題，卻折射著新時代政府采購即將到來的大變革。