《政府采購法》實(shí)施以來，縣級政府采購中心呈遍地開花之勢，本文從依法行政角度談一下對縣級政府采購中心合法性思考。

一、縣級政府采購中心無設(shè)立依據(jù)

政府采購中心是通俗說法，其準(zhǔn)確的官方用語應(yīng)當(dāng)叫集中采購機(jī)構(gòu)?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。”

從《政府采購法》規(guī)定不難看出：

1.有權(quán)決定設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的組織是設(shè)區(qū)的市、自治洲以上人民政府；

2.地級市僅能設(shè)本級政府所需的集采機(jī)構(gòu)，不能設(shè)縣一級集采機(jī)構(gòu)。（這也符合《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》）

根據(jù)以上推論，也不難看出，縣級政府采購中心不合法。

思考

縣級政府采購中心是經(jīng)過縣級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，為何不合法呢？

回答

縣一級文件叫規(guī)范性文件，其法律效力低于《政府采購法》，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，上位法優(yōu)先。

二、縣級集采目錄內(nèi)采購需要與縣級政府采購中心不合法的矛盾

1.法律規(guī)定下，縣級集采機(jī)構(gòu)有現(xiàn)實(shí)需求

《政府采購法》第十八條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。

納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購。

2.法律規(guī)定下，縣級集采機(jī)構(gòu)無合法地位

中國人民大學(xué)教授王叢虎老師認(rèn)為“首先，《政府采購法》并沒有授權(quán)縣級人民政府設(shè)立政府采購中心，加之我國公法領(lǐng)域應(yīng)該秉承“法無授權(quán)不可為”的原則，這樣設(shè)立縣級政府集中采購中心就沒有了明確法律依據(jù)；其次，根據(jù)國務(wù)院2007年頒布《地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，涉及職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須遵守法定程序和實(shí)質(zhì)要求，否則組織設(shè)立就不合法。為此，個人認(rèn)為只有滿足這兩項(xiàng)規(guī)定，縣級政府采購中心才能具有合法性。”（摘引自《縣級集中采購機(jī)構(gòu)到底該不該設(shè)》政府采購信息報(bào)）

一方面，集采目錄內(nèi)的必須由集采機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購，另一方面，縣一級無權(quán)設(shè)立集采機(jī)構(gòu)，這就是現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾。

根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》第五條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)”，縣級如果也經(jīng)授權(quán)確定了自己的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，那么縣級沒有集中采購機(jī)構(gòu)，其目錄內(nèi)的項(xiàng)目該如何完成？即使縣一級沒有被授權(quán)制定集中采購目錄，那也得執(zhí)行上一級的政府采購目錄規(guī)定，其集采目錄內(nèi)的政府采購又該如何完成？

三、如何解決矛盾

方法一：由地級市政府采購中心集中采購

楊志堅(jiān)律師認(rèn)為“《政府采購法》對集中采購機(jī)構(gòu)的基本要求之一就是發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢，采用充分競爭的采購方式，獲得規(guī)模效益，降低采購成本，使采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格。而縣區(qū)一級設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，意味著從上一級政府集中采購機(jī)構(gòu)分流了部分采購，削弱了原本由于集中而形成的規(guī)模優(yōu)勢。同時，還可能因此而增加政府采購的運(yùn)營成本，這些無疑都和集中采購的精神及初衷相違背”。

此類操作適用于電子采購項(xiàng)目，所有項(xiàng)目網(wǎng)上審批，網(wǎng)上開標(biāo)評標(biāo)，網(wǎng)上實(shí)時監(jiān)管。對于實(shí)行紙質(zhì)采購目前來看，很多地方不適宜，比如內(nèi)蒙古，縣與區(qū)、盟可能多達(dá)幾百公里，既不利于便捷采購人，提升采購效能，又不利于節(jié)約采購資金。

方法二：在無法實(shí)行網(wǎng)上全流程情況下，可以將縣級政府采購中心變成為市一級政府采購中心分中心

理論依據(jù)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）（五）整合平臺層級。各省級政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共資源交易市場發(fā)育狀況，合理布局本地區(qū)公共資源交易平臺。設(shè)區(qū)的市級以上地方政府應(yīng)整合建立本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺?？h級政府不再新設(shè)公共資源交易平臺，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)整合為市級公共資源交易平臺的分支機(jī)構(gòu)；個別需保留的，由省級政府根據(jù)縣域面積和公共資源交易總量等實(shí)際情況，按照便民高效原則確定，并向社會公告。法律法規(guī)要求在縣級層面開展交易的公共資源，當(dāng)?shù)厣形丛O(shè)立公共資源交易平臺的，原交易市場可予以保留。鼓勵整合建立跨行政區(qū)域的公共資源交易平臺。各省級政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過加強(qiáng)區(qū)域合作、引入競爭機(jī)制、優(yōu)化平臺結(jié)構(gòu)等手段，在堅(jiān)持依法監(jiān)督前提下探索推進(jìn)交易主體跨行政區(qū)域自主選擇公共資源交易平臺。

分中心的設(shè)立解決了縣級政府采購中心合法性地位問題，有利于緩解目前突出矛盾，待電子采購全面實(shí)施后，分中心也就沒有存在的必要。