《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，縣級(jí)政府采購(gòu)中心呈遍地開(kāi)花之勢(shì)，本文從依法行政角度談一下對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)中心合法性思考。

一、縣級(jí)政府采購(gòu)中心無(wú)設(shè)立依據(jù)

政府采購(gòu)中心是通俗說(shuō)法，其準(zhǔn)確的官方用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)叫集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。”

從《政府采購(gòu)法》規(guī)定不難看出：

1.有權(quán)決定設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的組織是設(shè)區(qū)的市、自治洲以上人民政府；

2.地級(jí)市僅能設(shè)本級(jí)政府所需的集采機(jī)構(gòu)，不能設(shè)縣一級(jí)集采機(jī)構(gòu)。（這也符合《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》）

根據(jù)以上推論，也不難看出，縣級(jí)政府采購(gòu)中心不合法。

思考

縣級(jí)政府采購(gòu)中心是經(jīng)過(guò)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，為何不合法呢？

回答

縣一級(jí)文件叫規(guī)范性文件，其法律效力低于《政府采購(gòu)法》，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，上位法優(yōu)先。

二、縣級(jí)集采目錄內(nèi)采購(gòu)需要與縣級(jí)政府采購(gòu)中心不合法的矛盾

1.法律規(guī)定下，縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)有現(xiàn)實(shí)需求

《政府采購(gòu)法》第十八條采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)。

納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)。

2.法律規(guī)定下，縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)無(wú)合法地位

中國(guó)人民大學(xué)教授王叢虎老師認(rèn)為“首先，《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有授權(quán)縣級(jí)人民政府設(shè)立政府采購(gòu)中心，加之我國(guó)公法領(lǐng)域應(yīng)該秉承“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，這樣設(shè)立縣級(jí)政府集中采購(gòu)中心就沒(méi)有了明確法律依據(jù)；其次，根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年頒布《地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，涉及職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須遵守法定程序和實(shí)質(zhì)要求，否則組織設(shè)立就不合法。為此，個(gè)人認(rèn)為只有滿足這兩項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)政府采購(gòu)中心才能具有合法性。”（摘引自《縣級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)到底該不該設(shè)》政府采購(gòu)信息報(bào)）

一方面，集采目錄內(nèi)的必須由集采機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購(gòu)，另一方面，縣一級(jí)無(wú)權(quán)設(shè)立集采機(jī)構(gòu)，這就是現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾。

根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”，縣級(jí)如果也經(jīng)授權(quán)確定了自己的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，那么縣級(jí)沒(méi)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，其目錄內(nèi)的項(xiàng)目該如何完成？即使縣一級(jí)沒(méi)有被授權(quán)制定集中采購(gòu)目錄，那也得執(zhí)行上一級(jí)的政府采購(gòu)目錄規(guī)定，其集采目錄內(nèi)的政府采購(gòu)又該如何完成？

三、如何解決矛盾

方法一：由地級(jí)市政府采購(gòu)中心集中采購(gòu)

楊志堅(jiān)律師認(rèn)為“《政府采購(gòu)法》對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的基本要求之一就是發(fā)揮采購(gòu)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，采用充分競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式，獲得規(guī)模效益，降低采購(gòu)成本，使采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格。而縣區(qū)一級(jí)設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，意味著從上一級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)分流了部分采購(gòu)，削弱了原本由于集中而形成的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，還可能因此而增加政府采購(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，這些無(wú)疑都和集中采購(gòu)的精神及初衷相違背”。

此類操作適用于電子采購(gòu)項(xiàng)目，所有項(xiàng)目網(wǎng)上審批，網(wǎng)上開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)管。對(duì)于實(shí)行紙質(zhì)采購(gòu)目前來(lái)看，很多地方不適宜，比如內(nèi)蒙古，縣與區(qū)、盟可能多達(dá)幾百公里，既不利于便捷采購(gòu)人，提升采購(gòu)效能，又不利于節(jié)約采購(gòu)資金。

方法二：在無(wú)法實(shí)行網(wǎng)上全流程情況下，可以將縣級(jí)政府采購(gòu)中心變成為市一級(jí)政府采購(gòu)中心分中心

理論依據(jù)：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)）（五）整合平臺(tái)層級(jí)。各省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共資源交易市場(chǎng)發(fā)育狀況，合理布局本地區(qū)公共資源交易平臺(tái)。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府應(yīng)整合建立本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)?？h級(jí)政府不再新設(shè)公共資源交易平臺(tái)，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)整合為市級(jí)公共資源交易平臺(tái)的分支機(jī)構(gòu)；個(gè)別需保留的，由省級(jí)政府根據(jù)縣域面積和公共資源交易總量等實(shí)際情況，按照便民高效原則確定，并向社會(huì)公告。法律法規(guī)要求在縣級(jí)層面開(kāi)展交易的公共資源，當(dāng)?shù)厣形丛O(shè)立公共資源交易平臺(tái)的，原交易市場(chǎng)可予以保留。鼓勵(lì)整合建立跨行政區(qū)域的公共資源交易平臺(tái)。各省級(jí)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域合作、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、優(yōu)化平臺(tái)結(jié)構(gòu)等手段，在堅(jiān)持依法監(jiān)督前提下探索推進(jìn)交易主體跨行政區(qū)域自主選擇公共資源交易平臺(tái)。

分中心的設(shè)立解決了縣級(jí)政府采購(gòu)中心合法性地位問(wèn)題，有利于緩解目前突出矛盾，待電子采購(gòu)全面實(shí)施后，分中心也就沒(méi)有存在的必要。