工程總承包由于包含了設(shè)計、采購、施工，招標(biāo)的重要性更強(qiáng)，招標(biāo)的要求更高、難度更大，因此在工程總承包招標(biāo)中應(yīng)充分了解項目的特點，認(rèn)真細(xì)致地做好招標(biāo)準(zhǔn)備。本文從投標(biāo)人資格、招標(biāo)控制價合理編制、招標(biāo)工期的合理性、發(fā)包人要求的編寫、合同價格形式、進(jìn)度款支付等方面對招標(biāo)文件編制注意事項進(jìn)行探討，并介紹了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》對編制工程總承包招標(biāo)文件的影響，可供其他項目編制工程總承包招標(biāo)文件借鑒、參考。

工程總承包已經(jīng)在中國走過了30多年的探索發(fā)展之路，從1984年9月開始推行工程總承包，到2012年1月10日印發(fā)《簡明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計施工總承包招標(biāo)文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號，以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件”），再到2016年5月20日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號，以下簡稱“93號文”）。國家政策層面不斷要求加快推行工程總承包模式。但與傳統(tǒng)的施工承包模式相比，工程總承包模式至今在認(rèn)識和實踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在建筑、市政等領(lǐng)域，一方面需要有關(guān)政府部門積極推動，另一方面還存在現(xiàn)行政策不能滿足市場發(fā)展需要、企業(yè)工程總承包功能不夠成熟等問題。

2017年至今，溫州市區(qū)幾個公共資源交易服務(wù)平臺上發(fā)布工程總承包項目招標(biāo)公告近100個，主要類型有房建項目、綜合整治提升項目、裝修改造項目、場地治理、市政道路工程、景觀亮化等。筆者對極個別典型項目案例進(jìn)行標(biāo)后的回訪，結(jié)合原招標(biāo)文件進(jìn)行分析。

一、現(xiàn)階段工程總承包招標(biāo)文件編制情況

（一）招標(biāo)文件編制依據(jù)

“標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件”已涵蓋了合同條件，目前編制招標(biāo)文件均以此為范本。2016年3月23日浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布《關(guān)于深化建設(shè)工程實施方式改革積極推進(jìn)工程總承包發(fā)展的指導(dǎo)意見》（浙建〔2016〕5號），2017年12月份又印發(fā)了《浙江省工程總承包計價規(guī)則（試行）》（以下簡稱“規(guī)則”），以這兩個文件作為現(xiàn)階段浙江省工程總承包招標(biāo)項目標(biāo)文編制的指導(dǎo)依據(jù)。

（二）影響招標(biāo)文件編制的幾個關(guān)鍵要素

1．投標(biāo)人的資格

國家和浙江省的文件基本都規(guī)定，工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)。從調(diào)研的幾個項目來看，有以設(shè)計牽頭的聯(lián)合體工程總承包人，有施工牽頭的聯(lián)合體工程總承包人，也有同時具備設(shè)計和施工能力的工程總承包人。

以設(shè)計牽頭的聯(lián)合體工程總承包人合作模式基本有以下兩種。第一種模式，是設(shè)計單位獲得除設(shè)計費(fèi)外另加幾個點的管理費(fèi)，與施工單位綁定合作關(guān)系?，F(xiàn)場設(shè)計單位派駐設(shè)計負(fù)責(zé)人、設(shè)計管理人等，施工單位還是按傳統(tǒng)模式進(jìn)行現(xiàn)場管理，設(shè)計與施工方以比較獨立的方式工作，雙方的合作方式對造價成本的控制沒有一定的激勵機(jī)制，因此設(shè)計優(yōu)化和合理化建議的提出積極性不高，融合度不高。第二種模式是設(shè)計單位獲得合同后，將施工內(nèi)容通過一定的競爭機(jī)制分包給施工單位或項目經(jīng)理。這種模式設(shè)計單位承擔(dān)的風(fēng)險相對比較大，雖然在分包過程中可以約定將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給施工單位，但是目前大部分設(shè)計企業(yè)缺乏施工現(xiàn)場管理經(jīng)驗，或者企業(yè)內(nèi)部剛組建施工現(xiàn)場管理人員，對工程總承包管理還處在初步探索階段，對施工組織、施工工藝及施工的控制缺乏經(jīng)驗，因此承擔(dān)的風(fēng)險相對較大。

以施工牽頭的聯(lián)合體工程總承包人，基本上只是尋求設(shè)計合作團(tuán)隊，合理分配利益，激發(fā)設(shè)計優(yōu)化的積極性。

作為聯(lián)合體工程總承包人，最關(guān)鍵的是如何確定“牽頭人”、如何“融合”、如何“全過程管理”、如何“控制風(fēng)險”。以上這些在招標(biāo)文件編制時一般都不會考慮中標(biāo)后的聯(lián)合體工程總承包人的合作模型是否會影響工程的進(jìn)度、投資。

2．招標(biāo)控制價合理編制

93號文規(guī)定，工程總承包項目的發(fā)包階段可以在可行性研究階段、方案設(shè)計階段或初步設(shè)計階段進(jìn)行，不同的階段對投資限額的確定存在很大的浮動。

筆者翻閱了大多數(shù)的招標(biāo)文件，總結(jié)發(fā)現(xiàn)在可行性研究階段發(fā)包時招標(biāo)控制價就是發(fā)包人的心里估算價格，在方案階段或初步設(shè)計階段，招標(biāo)控制價就按投資估算（概算）執(zhí)行，沒有經(jīng)過市場分析或與發(fā)包人要求等關(guān)鍵性因素進(jìn)行匹配。

在招標(biāo)控制價組成上與發(fā)包合同范圍也存在不一致，如一些項目帶詳細(xì)勘察，其控制價中勘察費(fèi)就沒有考慮，或者總承包管理費(fèi)沒有考慮或沒有單獨考慮。

3．招標(biāo)工期的合理性

工程總承包的工期包含了勘察、設(shè)計、采購、施工或者試運(yùn)行期間全部工期，而招標(biāo)時只有施工工期執(zhí)行《建筑安裝工程工期定額（TY01-89-2016）》，其他工期沒有參考依據(jù)，有些項目可能會綜合考慮其他內(nèi)容的工期，有些項目可能只按定額工期執(zhí)行，甚至有些項目在施工定額工期基礎(chǔ)上下浮動到招標(biāo)人的目標(biāo)工期。其工期的合理性直接影響到合同工期的執(zhí)行。

如某高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)工程總承包項目，打造以智能鎖具、眼鏡行業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)城融合、創(chuàng)新要素、功能齊全的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，地上計入容積率建筑面積不小于129423.58平方米，8棟多層廠房、1棟高層研發(fā)中心及一棟高層宿舍樓，為裝配式鋼結(jié)構(gòu)體，無地下室。攔標(biāo)價21524萬元，其招標(biāo)工期為150日歷天。目前施工工期已近2年，還未完工。

招標(biāo)工期150天，包含了勘察設(shè)計工作、設(shè)計圖紙審查、審批工作、土建施工和裝配式鋼結(jié)構(gòu)制作安裝、室外附屬等專業(yè)，是否合理有待研究。

4．發(fā)包人要求的編寫

招標(biāo)時，發(fā)包人要求如何編寫，誰來編寫是一個問題。“標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件”雖然給出了發(fā)包人編寫的大綱性要點，但是每個項目的發(fā)包情況不同，發(fā)包人需求不同，或者使用單位需求不同，都會作出不同的約定，則這些需求的合理性和可執(zhí)行性由誰來論證就成為問題。筆者調(diào)研的幾個項目中，部分招標(biāo)文件是照抄一段項目可行性研究報告的內(nèi)容，也有部分招標(biāo)文件照抄一大段初步設(shè)計說明。

某村旅融合工程的項目發(fā)包人要求寫了“項目區(qū)域位置”“項目建設(shè)地點”“項目現(xiàn)狀”“項目建設(shè)方案（含項目總體規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、項目建設(shè)規(guī)劃）”“工程投資估算表”，完全是可行性研究報告中的內(nèi)容。具體的實施范圍邊界未描述清楚，現(xiàn)在雙方執(zhí)行合同中出現(xiàn)比較多的爭議，不斷在協(xié)調(diào)中。比如發(fā)包范圍邊界不清晰，紅線范圍內(nèi)因政策性原因拆了原有建筑后，無法滿足發(fā)包人要求規(guī)定的面積，需要新建1.8萬平方米建筑，這是否在原合同承包范圍內(nèi)，是否屬于變更增加內(nèi)容等都有待商榷。

5．合同價格形式

根據(jù)工程總承包國際通行規(guī)則、國內(nèi)工程總承包相關(guān)文件和推廣工程總承包模式的出發(fā)點，工程總承包建設(shè)項目應(yīng)按照中標(biāo)報價實行固定總價結(jié)算。

浙江省“規(guī)則”文件明確規(guī)定，建設(shè)單位和工程總承包企業(yè)應(yīng)根據(jù)中標(biāo)價格確定合同價款。工程總承包企業(yè)按工程總承包招標(biāo)項目清單的要求所報的價格清單是合同文件的組成部分。

工程總承包合同宜采用總價包干的固定總價合同形式，除招標(biāo)文件或工程總承包合同中約定的調(diào)價原則外，一般不予調(diào)整。

筆者在調(diào)研的幾個項目中，合同的價格形式五花八門。

第一種，約定為“總價合同”。某村旅融合工程招標(biāo)文件的報價要求里約定為“本項目采用總價合同的方式進(jìn)行發(fā)包。招標(biāo)范圍內(nèi)由于非發(fā)包人修改方案等原因(如投標(biāo)報價的缺漏項、設(shè)計錯誤、設(shè)計不滿足招標(biāo)文件等)造成的費(fèi)用增加，一律不得調(diào)整。”而在標(biāo)文須知前附表其他事項里約定“在施工圖設(shè)計確定后，由招標(biāo)人根據(jù)施工圖按照現(xiàn)行的計價依據(jù)（2010 定額）及2017 年6 月份信息價（如采用的材料信息價沒有，其材料價格按市場詢價計入）重新編制工程預(yù)算造價，并下浮11.5%后作為今后財政或?qū)徲嫿Y(jié)算的造價依據(jù)，該下浮后的造價為‘A’，投標(biāo)報價為‘B’。A 必須與B 一致，若不一致，則按以下方式處理：①A<B 的，除招標(biāo)人變更外，招標(biāo)人有權(quán)扣回B−A 后的差額。②A>B 的，除招標(biāo)人變更外，視為投標(biāo)人的優(yōu)惠措施，價格不予增加。”

此合同價格形式，工程總承包人的設(shè)計優(yōu)化和合理化建議就不可能提出，工程總承包人甚至在施工過程中，盡量把工程結(jié)算造價做足，造成投資浪費(fèi)。

采用此合同價格形式，發(fā)包人要求變更設(shè)計增加造價納入合同總價后超過A值是否可以也存在爭議，如不可以則變更無法落實，如可以則A值也失去限價控制意義。

第二種，全費(fèi)用固定單價合同。某8個億的安置房項目，招標(biāo)文件約定本項目采用全費(fèi)用固定單價的方式進(jìn)行報價。簽約合同價=固定單價×估算地上計容建筑面積［結(jié)算時計容建筑面積按實調(diào)整，以按《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》（GB/T 50353-2013）計算的實際地上計容建筑面積為準(zhǔn)］。投標(biāo)人投標(biāo)單價須包括招標(biāo)文件要求的所有工作內(nèi)容，包括前期勘察、設(shè)計、工程造價以及驗收、測繪、室內(nèi)空氣檢測及其他各項費(fèi)用等一切成本和費(fèi)用。招標(biāo)時要求投標(biāo)綜合單價不得超過4099元/平方米。

采用此合同價格形式針對比較容易標(biāo)準(zhǔn)化的安置房貌似比較合理，大部分上市房地產(chǎn)企業(yè)都是采用單方指標(biāo)做投資控制。但在此項目中，地下室面積因設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的原因增加約6000萬元的造價，雙方在另行協(xié)商過程中，碰到爭議比較大的是費(fèi)用定性和定量問題。

6.進(jìn)度款支付

市場上進(jìn)度款的支付也有幾種方式，有按月完成工程量支付，也有按節(jié)點支付。

某8個億的安置房項目，進(jìn)度款按形象進(jìn)度分段進(jìn)行支付，辦理施工許可證后10天內(nèi)支付合同價款的10%，±0.000以下完成后10天內(nèi)支付合同價款20%的工程款，主體工程全部封頂后10天內(nèi)支付合同價款20%的工程款，待承包人完成合同約定施工內(nèi)容，具備預(yù)驗收條件支付至合同價款的80%。通過工程竣工驗收，提交應(yīng)歸檔的全部技術(shù)文件資料并辦理竣工結(jié)算后，付至工程施工結(jié)算價的97.5%，余款2.5%作為工程質(zhì)量保修金，在責(zé)任缺陷期滿2年后退還（不計息）。

分析以上支付情況，可以看出有三個不合理情況。第一，前期預(yù)付款拿了8000萬元，±0.000以下完成后累計拿了24000萬元，然后這個項目因為政策性原因地下室面積增加1萬平方米，這個增加的造價不在支付合同價款內(nèi)，對承包人墊資造成壓力 ；第二，第三次支付合同價款在主體全部封頂時，它與第二階段的付款間隔時間長達(dá)1年，對承包人墊資造成壓力；第三，封頂后到裝修室外附屬部分完成，具備預(yù)驗收條件，時間間隔過長，金額為30%過大，對承包人墊資也造成壓力。如此不合理的付款方式在投標(biāo)人報價時勢必將資金風(fēng)險納入報價因素。

同時，該項目還約定發(fā)包人逾期支付工程進(jìn)度款按每日支付違約金為千分之一，且不設(shè)最高限額，對于政府項目來說，發(fā)生索賠概率太大。

二、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》發(fā)布對工程總承包招標(biāo)文件的編制意義

長期以來，由于法規(guī)政策不完善，導(dǎo)致市場主體在參與工程總承包項目招標(biāo)投標(biāo)、合同履行等過程中存在諸多的不確定性，無法滿足工程總承包發(fā)展的要求。2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號，以下簡稱“管理辦法”)，本次發(fā)布的“管理辦法”對房屋建筑和市政基礎(chǔ)項目工程總承包活動中的總承包方式、發(fā)包條件、項目招標(biāo)要求、工程總承包單位的資質(zhì)條件、項目投標(biāo)主體的范圍、項目中的風(fēng)險分擔(dān)、總承包單位的安全責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了明確。

（一）明確工程總承包的發(fā)包階段

“管理辦法”明確采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。在工程總承包發(fā)包方式及招標(biāo)文件編制上，完善了工程總承包項目招標(biāo)文件的主要內(nèi)容和招標(biāo)人應(yīng)在招標(biāo)前完成前期工作的要求，有利于后期的合同順利實施，減少變更和爭議。

在“管理辦法”發(fā)布之前，很多工程總承包發(fā)包放在可行性研究階段或者方案階段，尤其是一些綜合整治工程，前期可行性方案研究不夠透徹，投資估算不夠全面，以至于發(fā)包人要求無法約定完善，在合同階段造成合同價格無法控制。

比如筆者回訪的某村旅融合工程總承包招標(biāo)項目，在可行性研究批復(fù)后開始發(fā)包，某村旅項目現(xiàn)狀建筑和新建建筑的范圍邊界不清晰，原招標(biāo)文件對發(fā)包范圍描述為“某村旅融合工程一期設(shè)計與施工總承包, 從本工程建設(shè)范圍內(nèi)的設(shè)計直至工程竣工并投入使用及缺陷責(zé)任期的技術(shù)服務(wù)與缺陷修復(fù)、保修期的保修工作”。發(fā)包人要求的提出不清晰不明確，招標(biāo)控制價按可行性研究報告估算投資確定，招標(biāo)工期的合理性欠分析。在合同實施過程中，發(fā)生了因老建筑的拆除、功能面積的減少而新建的1.8萬平方米建筑，致使雙方爭議的焦點為新建項目是否在原合同承包范圍內(nèi)，是否屬于變更增加內(nèi)容。

（二）規(guī)范投標(biāo)人資格條件

“管理辦法”明確工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。強(qiáng)調(diào)應(yīng)具備相應(yīng)的設(shè)計和施工資質(zhì)，有利于設(shè)計與施工的深度融合，并對設(shè)計施工資質(zhì)相互申請作出了鼓勵和引導(dǎo)。

在“管理辦法”發(fā)布之前，工程總承包項目發(fā)包時投標(biāo)人資格條件有采用設(shè)計或施工資質(zhì)的，也有采用同時具備設(shè)計和施工資質(zhì)，并接受聯(lián)合體投標(biāo)的。從筆者回訪的幾個項目來看，設(shè)計與施工單位的融合度不夠，設(shè)計單位缺乏現(xiàn)場安全管理意識和現(xiàn)場管理經(jīng)驗，施工單位缺乏設(shè)計管理意識，即缺乏設(shè)計變更后造價控制和優(yōu)化設(shè)計經(jīng)驗。

因此，該“管理辦法”將投標(biāo)人明確為“同時具備或組成聯(lián)合體”，鼓勵設(shè)計單位申請施工資質(zhì)，鼓勵施工單位申請設(shè)計資質(zhì)，有利于促進(jìn)設(shè)計與施工的深度融合，培育工程總承包企業(yè)。

（三）規(guī)范合同價格形式

“管理辦法”明確企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。

在“管理辦法”發(fā)布之前，全國各地對工程總承包合同價格形式約定形形色色，有全費(fèi)用單價合同、報價總價限額內(nèi)按時結(jié)算合同、總價合同、費(fèi)率合同等，價格形式不同，甲乙雙方的風(fēng)險分擔(dān)范圍和責(zé)任約定不同，則進(jìn)度款支付困難，施工單位墊資高，結(jié)算時爭議不斷，造成合同實施不順利。“管理辦法”規(guī)范了合同價格形式，區(qū)分了政府投資項目和企業(yè)投資項目，可以根據(jù)項目實際情況采取適宜的計價方式，同時強(qiáng)調(diào)總價合同，除合同約定可以調(diào)整的情形之外，合同總價一般不調(diào)整，符合國際慣例，也明確了風(fēng)險分擔(dān)合理范圍，有利于合同順利實施。

三、經(jīng)驗總結(jié)及建議

招標(biāo)文件的編制是一項比較復(fù)雜的工作，編制質(zhì)量的好壞直接影響招標(biāo)活動的成敗和工程項目后期的實施。因此，在編制工程施工招標(biāo)文件過程中要把握以下幾點：

（一）投標(biāo)人資格合理約定

工程總承包企業(yè)的基本條件應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，其次是考慮是否需要約定具有合同履行能力，如類似業(yè)績要求，再去考慮對聯(lián)合體組建的一些要求和限制，如牽頭人、成員數(shù)等內(nèi)容。

（二）合理編制招標(biāo)控制價和招標(biāo)工期

招標(biāo)控制價的編制應(yīng)與發(fā)包內(nèi)容和范圍、發(fā)包人要求、材料品牌及技術(shù)參數(shù)要求等相匹配。確定招標(biāo)工期時應(yīng)考慮圖紙審批或圖紙審查的時間除外，同時也要考慮可執(zhí)行性。

（三）發(fā)包人要求編制可執(zhí)行

作為工程總承包項目，發(fā)包人要求是整個合同的關(guān)鍵，是項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)性條件。在通用合同構(gòu)成順序中優(yōu)先于承包人建議書。因此發(fā)包人要求編制的合理性、可執(zhí)行性就非常重要，甚至要考慮項目合同風(fēng)險管控等。

（四）合同價格形式的合理確定及風(fēng)險分配

不同的項目情況適應(yīng)不同的合同價格形式，不管采用哪種，在招標(biāo)文件編制時，應(yīng)多考慮合同價格風(fēng)險范圍的約定，風(fēng)險范圍外的價格如何調(diào)整等情況。

（五）進(jìn)度款支付約定合理

合同進(jìn)度款的支付包含了設(shè)計費(fèi)支付、工程費(fèi)支付及其他費(fèi)用支付，支付比例應(yīng)該合理，支付期跨度不宜過大，不宜造成工程總承包人的資金壓力，同時需約定變更價款的同期支付以及發(fā)包人逾期支付違約金的合理約定。

（六）工程總承包項目應(yīng)及時配備全過程造價管理

工程總承包項目合同執(zhí)行過程中，發(fā)包人自身能力情況強(qiáng)弱不均，部分發(fā)包人達(dá)不到合同管理能力，部分國有集團(tuán)公司管理模式傳統(tǒng)固化，多頭管理影響合同管理效率，把合同過程中的管理風(fēng)險滯后到結(jié)算審計階段，導(dǎo)致合同爭議擴(kuò)大，因此有條件的項目在招標(biāo)時就應(yīng)引入全過程造價管理單位，在合同條款中給予全過程造價管理單位授權(quán)范圍，提高合同管理效率。