專(zhuān)家認(rèn)為，在適用87號(hào)令第六十條規(guī)定時(shí)，應(yīng)根據(jù)各投標(biāo)人的具體報(bào)價(jià)判斷何為“明顯低于其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)”，不能想當(dāng)然地自行設(shè)定“明顯低于”的幅度。

案情

某單位以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)一批醫(yī)療器械，因招標(biāo)文件中規(guī)定的“投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%，投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理”缺乏法律依據(jù)而被投訴。

經(jīng)查，財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，招標(biāo)文件中的上述規(guī)定以平均報(bào)價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行核算，易導(dǎo)致供應(yīng)商串通報(bào)價(jià)，從而規(guī)避《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）第六十條的規(guī)定。87號(hào)令第六十條明確，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。這與該項(xiàng)目招標(biāo)文件中的規(guī)定有很大不同，因此，投訴事項(xiàng)成立。

分析

本案中值得關(guān)注和探討的是，該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%，投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理，是否合理？實(shí)務(wù)操作中，應(yīng)如何準(zhǔn)確適用87號(hào)令第六十條？

低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效，實(shí)為變相設(shè)置最低限價(jià)。

湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處資深專(zhuān)家朱利平在接受記者采訪(fǎng)時(shí)開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出，該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效，相當(dāng)于給采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)置了一個(gè)最低限價(jià)。87號(hào)令第十二條明確，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。其目的是在政府采購(gòu)活動(dòng)中充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、尊重市場(chǎng)規(guī)律。該項(xiàng)目變相設(shè)置最低限價(jià)，與87號(hào)令尊重市場(chǎng)規(guī)律的精神相違背。

朱利平告訴記者，某些供應(yīng)商常采用先以低于成本價(jià)報(bào)價(jià)甚至0元報(bào)價(jià)贏得采購(gòu)合同，再在履約環(huán)節(jié)偷工減料、延遲交工等手段，謀取最大利益，嚴(yán)重降低了采購(gòu)質(zhì)量。為此，87號(hào)令第六十條將投標(biāo)人明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人報(bào)價(jià)的認(rèn)定情況交由評(píng)標(biāo)委員會(huì)來(lái)判定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)其專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)作出最終判定，這既尊重了市場(chǎng)規(guī)律，又防止了惡性低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象。而該項(xiàng)目在招標(biāo)文件中自行設(shè)置報(bào)價(jià)最低限額，沒(méi)有從市場(chǎng)規(guī)律出發(fā)，且與87號(hào)令第六十條的規(guī)定不符。

此外，朱利平認(rèn)為，當(dāng)前政府采購(gòu)編制很難做到精確無(wú)誤。政府采購(gòu)是一種消費(fèi)行為，產(chǎn)品成本多少應(yīng)隨生產(chǎn)效率的提高或降低而變化，因而產(chǎn)品的成本和市場(chǎng)價(jià)格也在變動(dòng)中。該項(xiàng)目以偏概全，將“其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%”作為報(bào)價(jià)最低限額，實(shí)屬欠妥。

87號(hào)令為何嚴(yán)令禁止設(shè)置最低限價(jià)？中部某省政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人表示，“在招標(biāo)采購(gòu)中設(shè)置最低限價(jià)，違背了低價(jià)擇優(yōu)中標(biāo)原則。如果按照本案招標(biāo)文件規(guī)定的‘低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效’的標(biāo)準(zhǔn)，那么，哪家投標(biāo)人都不想因報(bào)價(jià)低于平均報(bào)價(jià)的20%而遭到淘汰，于是他們?cè)趫?bào)價(jià)環(huán)節(jié)就開(kāi)始哄抬報(bào)價(jià)，導(dǎo)致報(bào)價(jià)嚴(yán)重高于項(xiàng)目本身的真正價(jià)值。”

該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋?zhuān)畹拖迌r(jià)極易引發(fā)串標(biāo)、圍標(biāo)行為。比如，幾家大企業(yè)聯(lián)合起來(lái)哄抬報(bào)價(jià)，排擠掉無(wú)力抬價(jià)（即低于平均報(bào)價(jià)20%）的投標(biāo)人。等這幾家大企業(yè)壟斷了采購(gòu)市場(chǎng)后，再用超低價(jià)把項(xiàng)目拿下來(lái)，極有可能將真正質(zhì)量好的供應(yīng)商排擠在外，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。

盡管“低于其他投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”等類(lèi)似規(guī)定與87號(hào)令的精神相悖，但在現(xiàn)實(shí)中，部分采購(gòu)組織者卻習(xí)慣將此類(lèi)最低限價(jià)作為淘汰投標(biāo)供應(yīng)商的條件——單純從數(shù)字比較上就能很快“篩掉”不符合條件的投標(biāo)人，操作便捷高效。有專(zhuān)家質(zhì)疑，“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”這一觀點(diǎn)源自何處？是對(duì)政府采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)升華，還是采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)“拍拍腦袋做決定”“閉門(mén)造車(chē)”而來(lái)？有沒(méi)有經(jīng)過(guò)客觀的數(shù)據(jù)分析、邏輯論證？

“87號(hào)令第六十條僅原則性規(guī)定‘投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)……評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理’，并未明確怎樣的報(bào)價(jià)才算是‘明顯低于’。”一位專(zhuān)家指出，“當(dāng)然，我們可以對(duì)‘明顯低于’作種種理論探討，大膽假設(shè)，小心求證。實(shí)踐中，在適用該條規(guī)定時(shí)，則應(yīng)根據(jù)各投標(biāo)人的具體報(bào)價(jià)作出判斷。如某項(xiàng)目，其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)相差不大，大多為100萬(wàn)元左右，另一家投標(biāo)人報(bào)價(jià)20萬(wàn)元，則屬于明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)。但在缺乏法律法規(guī)依據(jù)的前提下，不能想當(dāng)然地自行設(shè)定‘明顯低于’的幅度，并將其寫(xiě)入具有法律效力的采購(gòu)文件中。”

低于平均報(bào)價(jià)的20%，該如何計(jì)算

采訪(fǎng)中，記者還遇到了一個(gè)有趣的話(huà)題：假設(shè)招標(biāo)文件規(guī)定“投標(biāo)人報(bào)價(jià)不得低于所有投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%，否則投標(biāo)無(wú)效”，那么，“低于平均報(bào)價(jià)的20%”該如何計(jì)算？是“平均報(bào)價(jià)-平均報(bào)價(jià)×20%”，還是“平均報(bào)價(jià)×20%”呢？上述中部某省政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人支持第一種算法。他指出，這也是實(shí)踐中設(shè)置了最低限價(jià)的大多數(shù)地區(qū)的做法。也有人認(rèn)為，僅從字面意義上理解，應(yīng)采取第二種算法。

按“平均報(bào)價(jià)-平均報(bào)價(jià)×20%”計(jì)算，可能出現(xiàn)以下情形。

情形1：某采購(gòu)項(xiàng)目有5家投標(biāo)人，分別為A、B、C、D、E。其中，A報(bào)價(jià)100萬(wàn)元，B報(bào)價(jià)120萬(wàn)元，C報(bào)價(jià)140萬(wàn)元、D報(bào)價(jià)160萬(wàn)元、E報(bào)價(jià)180萬(wàn)元，則平均報(bào)價(jià)為140萬(wàn)元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”的規(guī)定，那么，該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于112萬(wàn)元”，A被淘汰。

分析：此情形中，A的報(bào)價(jià)并沒(méi)有明顯的不合理性，僅因低于112萬(wàn)元而遭淘汰，違背了招標(biāo)公平公正原則。

情形2：某采購(gòu)項(xiàng)目有3家投標(biāo)人，分別是A、B、C。A報(bào)價(jià)100萬(wàn)元，B報(bào)價(jià)130萬(wàn)元，C報(bào)價(jià)160萬(wàn)元，則平均報(bào)價(jià)為130萬(wàn)元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”的規(guī)定，那么，該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于104萬(wàn)元”，A被淘汰，此時(shí)投標(biāo)人不足3家。

分析：此情形中，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條，符合專(zhuān)業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，應(yīng)予廢標(biāo)。A、B、C三家的報(bào)價(jià)均沒(méi)有明顯的不合理性，卻導(dǎo)致廢標(biāo)，浪費(fèi)了采購(gòu)成本和人力物力。

情形3：某采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額為500萬(wàn)元，有9家投標(biāo)人。招標(biāo)文件規(guī)定“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”，投標(biāo)人不想被淘汰，紛紛提高報(bào)價(jià)。如，報(bào)價(jià)分別為500萬(wàn)元、495萬(wàn)元、490萬(wàn)元、485萬(wàn)元……460萬(wàn)元，平均報(bào)價(jià)為480萬(wàn)元。按照招標(biāo)文件規(guī)定，該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于384萬(wàn)元”，顯然，這9家均是潛在中標(biāo)人。

分析：此情形中，由于投標(biāo)人盡量提高報(bào)價(jià)，當(dāng)9家投標(biāo)人均未被淘汰時(shí)，最低中標(biāo)價(jià)應(yīng)為460萬(wàn)元，與預(yù)算金額僅相差40萬(wàn)元，中標(biāo)金額虛高，與低價(jià)擇優(yōu)中標(biāo)的制度初衷相悖。

情形4：某采購(gòu)項(xiàng)目，有多家投標(biāo)人。招標(biāo)文件規(guī)定“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”，投標(biāo)人不想被淘汰，紛紛提高報(bào)價(jià)。A、B、C三家大企業(yè)聯(lián)合報(bào)價(jià)，甚至只要其中一家中標(biāo)即可。哄抬報(bào)價(jià)后，這三家企業(yè)排擠掉了其他投標(biāo)人，最終形成三家獨(dú)大，甚至一家獨(dú)大的局面。待其壟斷采購(gòu)市場(chǎng)后再聯(lián)合壓價(jià)，或者一家獨(dú)大中標(biāo)后再轉(zhuǎn)包或分包，或通過(guò)偷工減料等手段降低成本，最終導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量嚴(yán)重下降。

分析：此情形易引發(fā)串標(biāo)、圍標(biāo)，且采購(gòu)質(zhì)量無(wú)法保障，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。

按“平均報(bào)價(jià)×20%”計(jì)算，可能出現(xiàn)以下情形。

情形5：某采購(gòu)項(xiàng)目，有3家投標(biāo)人，分別是A、B、C。A報(bào)價(jià)200萬(wàn)元，B報(bào)價(jià)210萬(wàn)元，C報(bào)價(jià)40萬(wàn)元，則平均報(bào)價(jià)為150萬(wàn)元。如果按照招標(biāo)文件“低于平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”，那么，該項(xiàng)目的最低限價(jià)就是“不得低于30萬(wàn)元”。

分析：此情形中，C報(bào)價(jià)40萬(wàn)元，明顯低于A、B的報(bào)價(jià)，卻因未低于“平均報(bào)價(jià)的20%”即30萬(wàn)元而被認(rèn)定投標(biāo)有效，且無(wú)需提供相關(guān)證明材料。如果按最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，那么C應(yīng)為中標(biāo)人。這種做法加大了隨機(jī)性，僅以報(bào)價(jià)額“一刀切”為標(biāo)準(zhǔn)，降低了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的作用。

上述五種情形較為典型地說(shuō)明了設(shè)置最低限價(jià)的弊端。法無(wú)授權(quán)不可為，政府采購(gòu)項(xiàng)目中，應(yīng)準(zhǔn)確適用87號(hào)令等規(guī)章文件，不宜對(duì)其作擴(kuò)大性解讀，更不應(yīng)自行設(shè)置“低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%則投標(biāo)無(wú)效”等類(lèi)似規(guī)定。